II SA/Ol 1224/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z "[...]" nr "[...]"; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. i A. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 28 października 2010r. E. i A. K. zwrócili się do Starosty o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek nr "[...]" o łącznej powierzchni "[...]" ha położonych w O. przy ul. "[...]", w prawo własności tych nieruchomości. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż działki te nabyli "[...]". Następnie, pismem z dnia 11 kwietnia 2011r wnioskodawcy podali, że wnoszą o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanych działek z 90 % bonifikatą, a przy piśmie z dnia 24 maja 2011r. przedłożyli na wezwanie organu dokumenty niezbędne do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011r. organ I instancji zawiesił jednak postępowanie w tej sprawie w związku z koniecznością uzgodnienia przed sądem powszechnym zapisów w księdze wieczystej urządzonej dla tych nieruchomości wobec wpisania tych gruntów jako komunalne, a nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Po wydaniu w dniu 12 września 2011r stosownego postanowienia sądu powszechnego w tym przedmiocie i ujęciu właściwego zapisu w Księdze Wieczystej - 30 grudnia 2011r., Starosta w dniu 4 stycznia 2012r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie wnioskiem z dnia 13 lutego 2012r. organ I instancji – powołując art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zwrócił się do Wojewody o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, która miałaby być ustalona w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 5 marca 2012r. Wojewoda poinformował organ I instancji, że nie wyraża zgody na udzielenie wnioskowanej bonifikaty. Podniósł przy tym, że udzielenie tej bonifikaty nie jest obligatoryjnym obowiązkiem właściwego organu, a w niniejszej sprawie dodatkowo przeczyłoby zasadom racjonalnej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa. Po sporządzeniu operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości objętych wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, organ I instancji zwrócił się do wnioskodawców o podanie, czy podtrzymują swój wniosek o przekształcenie, czy też rezygnują z przekształcenia, co skutkować będzie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na to zapytanie, pismem z dnia 29 maja 2012r. wnioskodawcy podtrzymali swój wniosek z dnia 28 października 2010r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ale z uwzględnieniem 90% bonifikaty. Podali przy tym, że w przypadku negatywnego rozpatrzenia ich wniosku żądają wydania decyzji odmawiającej przekształcenia z uwzględnieniem 90% ulgi. Decyzją z dnia 15 czerwca 2012r. Starosta orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego E. i A. K. do działek objętych wnioskiem w prawo własności tych nieruchomości. Ustalił przy tym opłatę z tytułu przekształcenia w kwocie 29.000zł., zobowiązując do jej uiszczenia wnioskodawców, a ponadto odmówił udzielenia 90% bonifikaty od tej opłaty. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny rozpoznanej sprawy stwierdzając, że spełnione zostały w niej wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazał przy tym, że podstawą odmowy udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie było niewyrażenie zgody przez Wojewodę na jej zastosowanie, a więc niespełnienie warunku wynikającego z art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i A. K. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podali przy tym, że przekształcenie przez organ I instancji prawa do nieruchomości bez udzielenia 90% bonifikaty nastąpiło wbrew ich jednoznacznemu żądaniu wyrażonemu w piśmie z dnia 29 maja 2012r. Wskazali także na błędne przyjęcie przez organ I instancji, że pismo Wojewody z dnia 5 marca 2012r. spełnia wymogi zarządzenia, w którym organ ten wskazuje warunki udzielania bonifikat. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2012r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w stosunku do skarżących spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do uwzględnienia żądania w zakresie przekształcenia. Dodał, że przekształcenia prawa nie można uzależniać od warunków, które nie są wskazane w ustawie, a do takich w jego ocenie należy udzielenie bądź nie bonifikaty od opłaty naliczanej za przekształcenie. Podniósł, że udzielenie tej bonifikaty jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu orzekającego w sprawie przekształcenia, uzależnionym jednak od wyrażenia zgody przez wojewodę. Natomiast, akt kształtujący zasady udzielania bonifikat może mieć zarówno charakter generalny odnoszący się do wszystkich użytkowników wieczystych, jak i indywidualny. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - E. i A. K. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez wydanie decyzji o przekształceniu prawa do nieruchomości bez udzielenia 90% bonifikaty, co stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wszczynanej jedynie na wniosek uprawnionych wbrew jednoznacznemu żądaniu wyrażonemu w piśmie z dnia 29 maja 2012r.; 2) art. 2 Konstytucji RP i wywiedzionej z tego przepisu zasady zaufania obywateli do działań organów państwa poprzez wydanie decyzji administracyjnej wbrew woli wnioskodawców w sprawie, w której działanie organu uzależnione jest od wniosku. Z tych też powodów wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie stwierdzenie ich nieważności, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano na opieszałe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, które uniemożliwiło skarżącym dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na preferencyjnych warunkach przewidujących obligatoryjne zastosowanie 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa. Podkreślono, że organy - mimo formułowania przez skarżących jednoznacznego żądania w zakresie przekształcenia prawa do nieruchomości przy jednoczesnym zastosowaniu bonifikaty od opłaty, dokonały tego przekształcenia (wbrew ich woli) bez udzielenia tej bonifikaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ ten wyjaśnił, że skoro udzielenie bonifikaty nie należy do ustawowych przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, to niemożliwe było wydanie w niniejszej sprawie decyzji, której domagali się skarżący, to jest decyzji o odmowie przekształcenia tego prawa z uwzględnieniem 90% bonifikaty. Dodał, że skarżący wiedząc o braku zgody Wojewody na udzielenie tej bonifikaty, podtrzymali wniosek o przekształcenie, zamiast go wycofać, co skutkowałoby umorzeniem postępowania. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 22 listopada 2012r., pełnomocnik organu podał, że Wojewoda nie wydał zarządzenia o udzielaniu bonifikaty przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wobec niezwłocznego wyznaczenia terminu rozprawy, w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność odrębnego rozpoznania wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odrębne rozpoznanie tego wniosku mogłoby bowiem doprowadzić do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania sądowego. Wobec zaś uwzględnienia skargi, obligatoryjnym elementem wyroku wydanego w niniejszej sprawie jest orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi wskazać przede wszystkim należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne sposoby wszczęcia tego postępowania, które nie mogą być stosowane zamiennie. O tym zaś, jaki jest sposób wszczęcia postępowania decydują przepisy prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 290). W kontrolowanej sprawie, sposób wszczęcia postępowania został uregulowany w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 83), w świetle którego postępowanie w tej sprawie wszczyna się na żądanie użytkowników wieczystych. Taki sam sposób wszczęcia postępowania w tej sprawie obowiązywał w dniu 28 października 2010r., to jest w dacie złożenia przez skarżących wniosku do Starosty o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek nr "[...]", położonych w O. przy ul. "[...]", w prawo własności tych nieruchomości. Oznacza to, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wszczynane jest na wniosek użytkowników wieczystych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wnioskowali o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności ale przy zastosowaniu 90% bonifikaty (pismo skarżących z dnia 29 maja 2012r., k. 7 akt administracyjnych organu I instancji). W tych okolicznościach wydanie przez organ decyzji o przekształceniu bez udzielenia tej bonifikaty lecz z ustaleniem stosownej opłaty nastąpiło z rozszerzeniem zakresu żądania zawartego w uzupełnionym wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 28 października 2010r., a więc w stanie prawnym, który przewidywał obligatoryjne udzielenie tej bonifikaty po spełnieniu warunków określonych w art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku). Niemniej jednak, także po zmianie przepisów, istnieje możliwość udzielenia takiej bonifikaty, jednak rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostawione jest uznaniu organu właściwemu w sprawie przekształcenia, który orzeka w tej kwestii na podstawie zarządzenia wojewody (art. 4 ust. 7 pkt 1 powołanej ustawy). Warunkiem zatem udzielenia takiej bonifikaty jest istnienie zarządzenia wojewody, w którym - stosownie do art. 4 ust. 11a powołanej ustawy, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, zarządzenie to nie jest jednak aktem indywidualnym, wydawanym dla potrzeb każdej sprawy, lecz aktem generalnym ustalającym warunki udzielenia tej bonifikaty i stosowanie stawek dla podmiotów ubiegających się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Za konstatacją taką przemawia samo brzmienie powołanego powyżej art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w świetle którego, zarządzenie to powinno w szczególności określać "warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych". Warunki te oraz stawki powinny być z oczywistych względów stanowić określony wzorzec, do którego organ orzekający odnosiłby konkretny stan faktyczny. Wydawanie zaś indywidualnych (zróżnicowanych) zarządzeń przez wojewodę w stosunku do wybranych, poszczególnych przypadków, prowadziłoby w istocie do tego, że to nie organ orzekający o przekształceniu prawa, a wojewoda podejmowałby w takich poszczególnych przypadkach uznaniową decyzję dotyczącą bonifikaty od opłaty należnej z tytułu przekształcenia (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 950/11). Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy obu instancji, odmawiając udzielenia bonifikaty, powołały się na pismo Wojewody z dnia 5 marca 2012r. (k. 47 akt administracyjnych organu I instancji), które jako że zostało sporządzone dla potrzeb indywidualnej sprawy, nie może być uznane za zarządzenie, o którym mowa w art. 4 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jak wynika zresztą z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie przed tutejszym Sądem (k. 51 akt sądowych), Wojewoda nie wydał dotychczas takiego zarządzenia. Stwierdzone uchybienie stanowi jednak nie tylko naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, że możliwość udzielenia omawianej bonifikaty na podstawie zarządzenia wojewody została wprowadzona na mocy art. 3 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590 – dalej jako ustawa nowelizująca). Przed tą nowelizacją udzielenie tej bonifikaty, choć wymagało zgody wojewody, to przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie przewidywał formy w jakiej następuje udzielenie tej zgody. Stąd też, w art. 5 ustawy nowelizującej wskazano, że w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu dotychczasowym, w przypadkach, w których istnieje konieczność podjęcia nowych zarządzeń lub uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone niniejszą ustawą, organ zawiesza postępowanie do czasu podjęcia tych zarządzeń lub uchwał. W świetle tego przepisu, w niniejszej sprawie organy obu instancji, wydały kontrolowane rozstrzygnięcia - mimo braku stosownego zarządzenia wojewody określającego warunki udzielania bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, co stanowi wymóg wynikający z art. 5 ustawy nowelizującej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w kontrolowanej działalności organów administracji publicznej obu instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły po pierwsze do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z ustaleniem pełnej opłaty za to przekształcenie wbrew wyraźnemu wnioskowi wnoszących o przekształcenie, że ubiegają się o nie tylko przy zastosowaniu 90% bonifikaty. Jeżeli więc nie byłoby możliwości zastosowania takiej bonifikaty, to przepisy prawa przewidują wydanie decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania, o co zresztą wnosili użytkownicy wieczyści w sytuacji braku możliwości zastosowania 90% bonifikaty. Po wtóre doszło do odmowy udzielenia bonifikaty przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa do nieruchomości, mimo braku stosownego zarządzenia wojewody określającego warunki udzielania takiej bonifikaty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 cytowanej ustawy.