II SA/Ol 124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 kwietnia 2014r. A. i K. P. zwrócili się do Starosty A z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr ewid. "[...]" obręb A, gm. A. Wskazano, że odstępstwo polegać będzie na budowie budynku letniskowego bezpośrednio na granicy działki sąsiedniej o nr ew. "[...]". Postanowieniem z dnia 17 września 2014r. Starosta Powiatowy zezwolił A. i K. P. na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dopuszczenia usytuowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. "[...]" obręb A, gm. A, w ramach planowanej przez inwestora inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr "[...]" obręb A, gm. A, zgodnie z wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę z dnia 23 grudnia 2013r. Decyzją z dnia "[...]" Starosta A zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]" obręb A gm. A. W uzasadnieniu wskazano, że w odrębnym postępowaniu A. i K. P. po wcześniejszym upoważnieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju otrzymali zezwolenie na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie budowy budynku letniskowego bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej. Podniesiono, że M. i R. A. w dniu 28 października 2014r. wnieśli sprzeciw w sprawie planowanej budowy budynku letniskowego na działce nr "[...]" bezpośrednio przy granicy działki nr "[...]". Według organu jednak argumenty stron sprzeciwiających się planowanej inwestycji nie mogły być podstawą do odmowy wydania decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. i R. A.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci artykułów: 6, 7, 8, 9, 10 i 107 § 3 poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy stronniczo bez uwzględnienia słusznego interesu strony – właścicieli w obszarze oddziaływania. Skarżący podnieśli, że Starosta A wydając swoją decyzję sankcjonuje: błędną ocenę materiału dowodowego i zatwierdzenie projektu niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu wsi A w gminie A; nieprawidłowości w lokalizacji budynku; nieuwzględnienie wszystkich dowodów; brak możliwości udziału odwołujących w toku całego postępowania. Strona odwołująca zarzuciła, że uzasadnienie decyzji pierwszo- instancyjnej jest jedynie spisem dokumentów. Starosta zaś nie przedstawił w nim ani swojego stanowiska, ani wyjaśnień do uwag i zarzutów zgłoszonych w piśmie strony odwołującej się z dnia 28 października 2014r. Decyzja organu nie zawiera też uzasadnienia prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda po przeanalizowaniu dokumentów formalno-prawnych oraz projektu budowlanego opracowanego dla potrzeb przedmiotowej inwestycji, stwierdził, że: - inwestycja spełnia wymogi obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Funkcja budynku jest zgodna z przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem "[...", a jego lokalizacja nie narusza nieprzekraczalnej linii zabudowy, - stronie skarżącej został zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego poprzez doręczenie postanowienia Starosty A o zezwoleniu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, doręczenie decyzji nr "[...]"; - projektant budynku uwzględnił wymogi ochrony przeciwpożarowej (str. 28-29 projektu budowlanego), - zarzut dotyczący naruszenia § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. nie został potwierdzony. Z przedłożonej analizy i analizy naturalnego oświetlenia sporządzonej przez osobę posiadająca wymagane kwalifikacje zawodowe wynika jednoznacznie, że obowiązujące warunki techniczne w tym zakresie nie zostały naruszone; - inwestor uzyskał odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. umożliwiające wykonanie w projektowanym budynku letniskowym, na działce budowlanej nr ewid. "[...]", obręb A, gmina A, ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ew. "[...]’, - w zatwierdzonym projekcie budowlanym okapy – dolne, krawędzie dachu, zwykle wysunięte przed płaszczyznę elewacji, zaprojektowano na równi z elewacją, tym samym zlokalizowano okap na granicy z działką, co stanowi o naruszeniu przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Wojewoda skonkludował, że z uwagi na to, że organ I instancji nie wyegzekwował od inwestora przedłożenia projektu budowlanego opracowanego zgodnie z wymaganiami § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., wniosek inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego powinien być przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na ww. decyzję wywiódł A. P., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił wydanie decyzji w oparciu o błędne zastosowanie przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stosunku do usytuowania zaprojektowanego budynku na granicy działki. W ocenie skarżącego inwestor uzyskując odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w zakresie dopuszczenia usytuowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, uzyskał jednocześnie zgodę na usytuowanie okapu na granicy działki, ponieważ zgonie z definicją ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2015r. określonym jako uzupełnienie skargi, skarżący podtrzymał swoją argumentacje zaprezentowaną w skardze, podkreślając, że zachowanie warunku odległości okapu 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nie dotyczy budynków zlokalizowanych na granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy Starosta A udzielił A. P. pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]" obręb A gm. A. W uzasadnieniu wskazano, że w odrębnym postępowaniu A. i K. P. otrzymali – postanowieniem Starosty A z dnia "[...]", zezwolenie na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie budowy budynku letniskowego bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej. Przede wszystkim należy wskazać, że inwestor uzyskał odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 (budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką nie mniejszej niż 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) umożliwiające wykonanie w projektowanym budynku letniskowym ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ew. "[...]". Słusznie jednak dostrzegł organ II instancji, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym okapy – dolne, krawędzie dachu, zwykle wysunięte przed płaszczyznę elewacji, zaprojektowano na równi z elewacją, tym samym zlokalizowano okap na granicy z działką. W przypadku zatem projektowanego dachu dwuspadowego w granicy nieruchomości, ze względu na okapy, niezbędne było uzyskanie odstępstwa od przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia, który stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Bezsprzecznie inwestorzy nie legitymują się takim odstępstwem od wspomnianego przepisu technicznego. Nie jest zasadny argument, że skoro ściana budynku usytuowana jest w granicy działki to zawsze musi tam też być zamontowana rynna. W przypadku dachu jednospadowego, o kierunku spadku wody od granicy działki potrzeba umiejscowienia tam rynny nie zachodzi. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji zupełnie nie wykazał i nie uzasadnił wystąpienia uzasadnionego przypadku, który pozwoliłby na odstąpienie od zastosowania norm techniczno-budowlanych. Jak stanowi bowiem art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Brak wykazania takiego szczególnie uzasadnionego przypadku jest wadą decyzji organu I instancji. W części orzecznictwa sądowo administracyjnego przyjmuje się, że już postanowienie zezwalające na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane na podstawie art. 9 Prawa budowlanego, odnosząc się do przypadków nie tylko uzasadnionych, lecz szczególnie uzasadnionych, powinno zawierać uzasadnienie odpowiadające dyspozycji tej normy, ponieważ obowiązek ten wprost wynika z treści tej właśnie normy prawa materialnego. Nie sposób bowiem wykazać zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku inaczej niż przez uzasadnienie jego zastosowania w konkretnej sprawie. Ponadto, skoro zasadnie przyjmuje się, że postanowienie takie może być wydane przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to prostą konsekwencją tego poglądu jest to, że podstawą wydania tego postanowienia jest wyłącznie norma prawa materialnego i tryb tam wskazany. Nie można zatem uznać za przekonujące wywodzenie, że postanowienie to nie wymaga uzasadnienia, gdyż nie wymaga tego przepis prawa procesowego (art. 124 § 2 k.p.a.), skoro przepis ten odnosi się do postanowień wydawanych w toku postępowania, a nadto co innego wynika z przepisu prawa materialnego, który nie odwołuje się do przepisów k.p.a. Uzasadnienie takie nie może ograniczać się jedynie do powołania się na fakt, że właściwy minister upoważnił organ do wydania postanowienia o odstępstwie, bo to od woli organu (wrażającego lub odmawiającego wyrażenia zgody na odstępstwo) zależy, czy zgoda zostanie udzielona. Skoro zaś organ swoją wolę ujawnia w treści postanowienia to musi również wykazać dlaczego zgodę wyraził (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014r., II OSK 2253/12, Lex nr 1495248). Według innego stanowiska, które podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, w związku z tym, że od postanowienia wydanego w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, to w myśl art. 124 § 2 k.p.a. wykładanego a contrario – nie wymaga ono uzasadnienia. Niezbędne i obligatoryjne jest jednak, aby organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawił przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012r., I OSK 1461/11, Lex nr 1322405). W rozpoznawanej sprawie postanowienie zezwalające na odstępstwo od stosowania przepisów techniczno – budowlanych nie posiadało uzasadnienia. Również uzasadnienie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w najmniejszym stopniu nie wyjaśnia tego dlaczego odstąpiono od stosowania obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych. Całkowity brak ustaleń faktycznych i prawnych w tym przedmiocie sprawił w niniejszej sprawie, że pozostali uczestnicy postępowania, a następnie organ odwoławczy i sąd pozbawieni zostali możliwości oceny prawidłowości postępowania Starosty A w zakresie wydania przez niego postanowienia zezwalającego na odstępstwo od obowiązujących przepisów. W rezultacie organ odwoławczy prawidłowo uchylił w całości zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przyjmując, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jednocześnie prawidłowo wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nadto przyczyny odstąpienia od obowiązujących przepisów powinny być zrozumiale i przekonująco uzasadnione, gdyż w obecnie pozostają one praktycznie nieznane. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.