II SA/Ol 125/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2025 r., nr SKO.81.386.2024 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 3 grudnia 2024 r. Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta (dalej jako: "organ I instancji"), przyznał W. K. (dalej jako: "strona", "skarżący") specjalny zasiłek celowy w miesiącu sierpniu 2025 r. w kwocie 637,66 zł jednorazowo, w tym: 487,66 zł na opłacenie czynszu i 150 zł na zakup środków czystości i chemicznych. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść zastosowanego art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej jako: "u.p.s."). Wskazał, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, przewlekle choruje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony stanowi zasiłek stały w kwocie 1000,00 zł miesięcznie i mimo, że przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, to nie zabezpiecza wszystkich potrzeb. Organ I instancji wskazał, że bezspornie należy uznać, że sytuacja w środowisku jest trudna. W okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja dochodowa i zdrowotna skarżącego może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek do udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Organ I instancji podniósł, że przyznana forma świadczenia jest odpowiednia do okoliczności uzasadniających jej przyznanie (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby rodziny lub osoby samotnej w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Ograniczone środki finansowe w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne, przy zapewnieniu jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, domagając się zbadania czy nie ma nieprawidłowości w udzielonej mu pomocy. Decyzją z 5 lutego 2025 r., nr SKO.81.386.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło art. 41 pkt 1 u.p.s. Wskazało, że z akt sprawy wynika, że skarżący ma 48 lat, jest kawalerem, osobą samotnie gospodarującą, nie posiada dzieci, jego rodzice nie żyją. Organ wskazał, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenia nie ma w aktach sprawy). Wnioskodawca ma wykształcenie podstawowe. Nie posiada stażu pracy. Ukończył kurs budowlany. Strona nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie uzyskuje świadczeń emerytalno-rentowych. Zamieszkuje w lokalu komunalnym (pokój, kuchnia oraz łazienka). Czynsz za lokal wynosi 487,66 zł. Na dochód skarżącego za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku składa się zasiłek stały w kwocie 1000 zł (od 1 stycznia 2025 roku zasiłek ten przysługuje w kwocie 1 229 zł - § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz.U.2024.1044), co przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 774 zł (art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s.). Warto przy tym zaznaczyć, że kryterium to od dnia 1 stycznia 2025 roku wynosi 1010 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2024 r.). W wywiadzie podano, że ze względu na zły stan zdrowia strona nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Pracownik socjalny dodał, że niekorzystny stan zdrowia psychicznego skarżącego nie pozwala na konstruktywne porozumienie się z nim. Mężczyzna oczekuje wyłącznie świadczeń pieniężnych. Zaznaczono także, że nie chce on udzielać informacji na temat swojego stanu zdrowia. Mając na uwadze tak przedstawiony stan faktycznym, Kolegium stwierdziło, że nie jest bezsporne, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna skarżącego spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, bowiem pod tym kątem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, iż wnioskodawca choruje, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Tym bardziej jest to niewystarczające, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Nadto zbyt ogólne jest wskazanie przez organ sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy, sprowadzające się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Ośrodek wskazał na ograniczone środki finansowe, które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Zaznaczono również, że wskazany przez organ I instancji sposób uzasadnienia decyzji stanowi przykład typowy dla tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów wnoszących o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne. Organ odwoławczy wskazał skarżącemu, że jeśli nie będzie organowi udzielał informacji na swój temat, to choćby z tego powodu można mu odmówić przyznania pomocy społecznej, gdyż stanowi to brak współdziałania z pracownikiem socjalnym (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Reasumując, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia normom zawartym w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w szczególności organ nie wykazał, iż wnioskodawca znajduje się w wyjątkowej sytuacji uzasadniającej przyznanie specjalnego zasiłku celowego, który nie jest limitowany kryterium dochodowym.Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie zatem do usunięcia opisanych powyżej braków w materiale dowodowym oraz w rozważaniach warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł skarżący, wnosząc o zbadanie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji kasatoryjnej zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze - gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie - gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu nie było ku temu podstaw. Pracownik socjalny przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., przeprowadził ze skarżącym wywiad środowiskowy, z którego sporządził protokół. Jest to dokument urzędowy, który zgodnie z art. 76 § 1k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Treść wywiadu środowiskowego, którą przytoczyło Kolegium, przekonuje, że organ I instancji ustalił wyczerpująco sytuację rodzinną, zdrowotną, finansową, jak również bytową skarżącego. W wywiadzie pracownik socjalny wyjaśnił, że z powodu choroby psychicznej nie jest możliwe konstruktywne porozumienie się ze skarżącym. Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, nie ma rodziny, utrzymuje się tylko z zasiłku stałego, który jest przyznawany z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Wbrew twierdzeniu Kolegium, do akt sprawy dołączona została kopia orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego (k. 13), w którym wskazano symbol przyczyny niepełnosprawności – 02-P. Jest to oficjalne oznaczenie w polskim systemie orzecznictwa, które wskazuje na niepełnosprawność wynikającą z chorób psychicznych. Orzeczenie wydane zostało na stałe. Z orzeczenia tego wynika, że skarżący wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji. Niewątpliwie zatem organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające i przeprowadził istotne dla sprawy dowody. Na podstawie całokształtu ustaleń uznał, że skarżący zasługuje na udzielenie mu pomocy we wskazanym zakresie i stwierdził, że przyznana pomoc mieści się w możliwościach Ośrodka. W takiej sytuacji rolą organu odwoławczego było zweryfikowanie stanowiska organu I instancji co do spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego i czy przyznana pomoc przyznana została zgodnie z obowiązującymi w u.p.s. zasadami. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 41 pkt. 1 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Nie można zgodzić się z Kolegium, że organ I instancji nie wykazał, że sytuacja skarżącego uzasadnia udzielenia mu specjalnego zasiłku celowego. Organ I instancji bowiem podał konkretne okoliczności, mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, które w jego cenie uzasadniały uwzględnienie wniosku. Jeżeli Kolegium ze zgromadzonego niewadliwie materiału dowodowego wyciąga wnioski przeciwne, to nie jest to podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprzedstawienia przez organ I instancji konkretnych informacji na temat posiadanych środków przeznaczonych do wykorzystania na zasiłki celowe w danym roku, ilości potrzebujących, sumy już wydatkowanej, czy w jakiej wysokości dla porównania średnio zasiłki celowe są udzielane beneficjentom, to w tym zakresie Kolegium mogło wystąpić do organu I instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. o uzupełnienie tych danych. Nie byłoby to trudne, ani pracochłonne i nie prowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do samodzielnego przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że organ I instancji wydał decyzję blankietową. Twierdzenie to jest nieuzasadnione, gdyż pomimo tego, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest zwięzłe, to jednak odnosi się do konkretnych okoliczności i ustaleń poczynionych w odniesieniu do skarżącego i jego sytuacji życiowej oraz finansowej. Okoliczność, że organ I instancji podał ogólnie, że posiada środki na wskazany cel i uwzględnił potrzeby innych beneficjentów, nie jest powodem do uznania, że stan sprawy został nienależycie wyjaśniony i oceniony przez organ I instancji. Wszak w tym zakresie organ I instancji bazował na ustaleniach dotyczących własnej działalności, czyli danych znanych mu z urzędu. Jak już wskazano, w tym zakresie organ odwoławczy mógł wystąpić o podanie przez organ I instancji danych liczbowych umożliwiających weryfikację stanowiska organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.