II SA/Ol 126/11

Dnia 5 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez W. W. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"., którym to organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"., znak "[...]" i umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej rozpoznania "zarzutów" do upomnienia z dnia 3 listopada 2010r. Z przekazanych Sądowi przez organ akt administracyjnych wynika, iż rozstrzygnięcie to poprzedzały następujące zdarzenia prawne: Decyzją z dnia "[...]". znak: "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. i W. W. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego domu letniskowego na działce nr "[...]" we wsi G., gmina P., uporządkowanie terenu po rozbiórce i powiadomienie organu o wykonaniu tych obowiązków. W dniu 15 maja 2009r. organ I instancji wydał upomnienie adresowane do W. W., w którym stwierdził niewykonanie powyższego obowiązku, wyznaczając inwestorowi dodatkowy siedmiodniowy termin do dokonania rozbiórki. Poinformowano stronę, że w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Organ wszczął takie postępowanie tytułem wykonawczym z dnia 14 lipca 2010r. nr 4/10, który doręczono A. W. w dniu 15 lipca 2010r. W dniu 19 lipca 2010r. (data nadania pocztowego) W. W. zgłosił zarzuty wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego, argumentując, że nałożona kara jest niewspółmierna do popełnionych czynów i stanowi dla niego szkodę, której nie jest w stanie podołać. Wyjaśnił też, że nie chciał popełnić samowoli budowlanej z wyrachowaniem, lecz wynikła ona z nieznajomości przepisów i zaufania do urzędników, którzy ustnie zezwalali na budowę. Postanowieniem z dnia "[...]"., znak: "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej powoływanej też jako u.p.e.a., stwierdził bezzasadność zarzutów. Uzasadnił, iż mimo nałożenia obowiązku rozbiórki W. W. uchyla się od jego wykonania. Wskazał, że inwestor nie wpłacił w wymaganym terminie opłaty legalizacyjnej. Następnie zobowiązał się przed organem, że do dnia 30 czerwca 2008r. wykona rozbiórkę obiektu. Kilkakrotnie też przypominano stronie o konieczności wykonania obowiązku, jednak bezskutecznie. Wyjaśniono też stronie, że podnoszone przez niego argumenty, były już rozpatrywane przez WINB, WSA w Olsztynie oraz Wojewodę i organy te nie znalazły podstaw prawnych do uznania ich za zasadne. Postanowienie to, na skutek zażalenia W. W., poddane zostało kontroli instancyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia "[...]". uchylił je i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze względu na stwierdzone błędy proceduralne. Wskazano, że nie doręczono A. W. – jako stronie wskazanej w decyzji nakazującej rozbiórkę – upomnienia, zaś W. W. organ I instancji nie doręczył tytułu wykonawczego i z tego powodu postępowanie egzekucyjne nie zostało wobec niego wszczęte. Organ II instancji wyjaśnił też organowi I instancji, że w sytuacji, gdy stronami postępowania są małżonkowie obowiązkiem organu jest doręczyć korespondencję każdemu z nich. Ponadto wskazano żalącemu, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę i bezpodstawne jest wskazywanie faktów, które miały wpływ na wydanie tej decyzji. W związku z powyższym w dniu 21 września 2010r. organ I instancji wystosował upomnienie do A. W.. Zaś tytuł wykonawczy nr 4/10 z dnia 14 lipca 2010r. doręczył W. W. w dniu 6 października 2010r. Na tę czynność W. W. zgłosił kolejny zarzut pismem z dnia 13 października 2010r., wytykając organowi, że ponownie prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie tego samego tytułu egzekucyjnego, w którym jest mowa o upomnieniu z dnia 18 maja 2009r. Natomiast ostatnie przesłane upomnienie nosi datę 21 września 2010r. Postanowieniem z dnia "[...]". nr "[...]" organ I instancji uznał zarzuty za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr 4/10 z dnia 14 lipca 2010r. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono stronie, że zaistniała nieprawidłowość w procedurze doręczenia korespondencji A. W., gdyż stronie tej doręczono najpierw tytuł wykonawczy w dniu 15 lipca 2010r., a dopiero następnie upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku – w dniu 27 września 2010r, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślono też, że ponieważ stronami postępowania są małżonkowie, obowiązkiem organu jest doręczyć korespondencję każdemu z nich osobno. Następnie w dniu 4 listopada 2010r. PINB ponownie wezwał, prawidłowo już, oboje małżonków do wykonania nałożonego obowiązku w terminie siedmiu dni – upomnieniem z dnia 3 listopada 2010r. Na to upomnienie W. W. zgłosił zarzut, podnosząc, że PINB, już umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie postanowieniem z dnia "[...]"., a nie można w jednej sprawie prowadzić więcej niż jednej egzekucji. Dlatego uważa, że ponowne upomnienie jest bezpodstawne. W dniu 15 listopada 2010r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr 11/10 i doręczył go stronom w dniu 16 listopada 2010r. Natomiast w dniu ‘[...]" PINB rozpatrzył zgłoszony zarzut z dnia 9 listopada 2010r., wydając postanowienie, którym uznał jego bezzasadność. Wytłumaczono stronie, że postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne z dnia 25 października 2010r. dotyczyło tytułu wykonawczego nr 4/10 z dnia 14 lipca 2010r. Później nie było prowadzone żadne postępowanie egzekucyjne w sprawie, a ponieważ obowiązek nałożony decyzją z dnia 5 grudnia 2007r. nie został zrealizowany należało ponownie podjąć czynności zmierzające do jego wykonania. W dniu 29 listopada 2010r. W. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zgłosił zarzut przeciwko prowadzeniu postępowania przez PINB, ponownemu przesłaniu tytułu wykonawczego oraz stanowisku wyrażonemu w tym postanowieniu. Podniósł, że miał nadzieję, iż PINB dostrzegł, że od wybudowania budynku upłynęło sporo czasu (tj. od lipca 2005r) i bezskuteczne jest wyegzekwowanie opłaty legalizacyjnej lub rozbiórki z powodu braku środków finansowych i z powodu przedłużającego się postępowania zdecydował się na umorzenie postępowania, a w dalszym postępowaniu na wydanie pozwolenia na użytkowanie. Podkreślił, iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy umorzeniem a uchyleniem decyzji lub postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia "[...]". uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej rozpoznania "zarzutów" do upomnienia z dnia 3 listopada 2010r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie egzekucji następuje na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego. Zgodnie natomiast z § 5 pkt 1 tego przepisu wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W myśl zaś art. 27 § 3 cytowanej ustawy do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienie nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Organ zważył, że w analizowanym postępowaniu upomnienie z dnia 03.11.2010 r. zostało doręczone A. i W.W. w dniu 04.11.2010 r. Z dniem 09.11.2010 r. W. W. nadał na adres Starostwa Powiatowego w B. "zarzut wobec przesłania ponownie upomnienia wzywającego do rozbiórki domu letniskowego". Korespondencja ta dotarła do PINB w dniu 18.11.2010 r., zaś tytuł wykonawczy nr 11/10 został wydany w dniu 15.11.2010 r. Biorąc pod uwagę treść przywołanych wyżej przepisów, organ wyjaśnił, iż dopiero wydanie tytułu wykonawczego wszczyna postępowanie egzekucyjne i od momentu doręczenia tego tytułu stronie zyskuje ona uprawnienie do składania zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego czy też zarzutów do samego tytułu (w ciągu 7 dni od daty doręczenia). Podkreślono, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie przewiduje dla strony możliwości wniesienia zarzutów od upomnienia, co oznacza, że organ nie miał podstaw do rozpoznawania przedłożonych zarzutów i wydawania zaskarżonego postanowienia. Nie można też było potraktować złożonych przez skarżącego zarzutów jako zarzuty do tytułu wykonawczego, gdyż w dacie nadania zarzutów w placówce pocztowej tytuł nie został jeszcze wydany. Zdaniem organu fakt, że w zażaleniu skarżący kwestionuje też wystawienie nowego tytułu wykonawczego nie ma dla podjętego rozstrzygnięcia znaczenia. Na złożenie zarzutów do tytułu wykonawczego strona ma 7 dni od momentu doręczenia jej tytułu, zatem podniesienie wątpliwości do tytułu wykonawczego w rozpatrywanym zażaleniu i tak nie było istotne dla niniejszego rozstrzygnięcia. Wskazano też, że wbrew twierdzeniom strony fakt wcześniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr 4/10 z dnia 14.07.2010 r. nie wyklucza prowadzenia kolejnego. Organ powołał się tutaj na wyrok NSA z dnia 17.10.2006 r. sygn. akt I OSK 804/06, cytując, że "przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia -poza przypadkiem wskazanym w art. 61 ustawy -jest niedopuszczalne również z tego powodu, że de facto pozbawiałoby ono wierzyciela możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych." Dodatkowo organ podkreślił, że postępowanie egzekucyjne prowadzi się na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie kpa, które stosuje się jedynie w kwestiach nieuregulowanych przez ustawę. W tych okolicznościach samo ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest jak najbardziej zasadne, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę nie została wykonana. I nie ma wpływu na obowiązek rozbiórki sytuacja finansowa zobowiązanego. WINB wskazał żalącemu, że niewykonanie rozbiórki doprowadzi do zastosowania wobec niego i A. W. środków egzekucyjnych przewidzianych ustawą (grzywny w celu przymuszenia, wykonania zastępczego), które będą się wiązały ze znacznie większymi dolegliwościami finansowymi dla zobowiązanych niż dobrowolna rozbiórka. Wyjaśniono na koniec, że fakt uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w części dotyczącej rozpoznania zarzutu do upomnienia nie wstrzymuje w żaden sposób prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zatem organ może przejść do stosowania środków egzekucyjnych wskazanych powyżej. W. W. nie zgodził się z tym postanowieniem i w ustawowym terminie zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie co do istoty, czy w postępowaniu, którego skutkiem jest skarżone rozstrzygnięcie doszło do powstania samowoli budowlanej w pełnym tego słowa znaczeniu i z wyłącznej winy inwestora. Skarżący w związku z tym opisał przebieg procesu inwestycyjnego budowy domku letniskowego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżone postanowienie jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na to, że postanowienia poddane kontroli sądowej dotyczą postępowania egzekucyjnego, tylko to postępowanie może mieścić się w granicach sprawy w rozumieniu wymienionego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Poza tym wszelkie kwestie merytoryczne, związane z przymusową rozbiórką przedmiotowego domku letniskowego położonego we wsi G., zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. W postępowaniu jurysdykcyjnym ustalono, iż Państwo W. samowolnie wykonali tę inwestycję, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzji nakazującej rozbiórkę zobowiązani nie kwestionowali i stała się ona ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania. Wskazać też można, iż sporna inwestycja była przedmiotem postępowania legalizacyjnego i warunkiem jego pozytywnego zakończenia było uiszczenie przez inwestorów wymaganej prawem budowlanym opłaty legalizacyjnej. Postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej na skutek skargi małżonków W. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekał wyrokiem z dnia 12 września 2007r. sygn. akt II SA/Ol 357/07, którym oddalił skargę. Zatem podnoszone w niniejszej skardze okoliczności, które w przekonaniu skarżącego powinny zostać uwzględnione przy ustaleniu samowoli budowlanej, zostały poddane już ocenie przez tut. Sąd, który uznał je za nieuzasadnione. Niezależnie od tego, podkreślić trzeba, że materia podnoszona przez skarżącego nie mogła być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna ingerencja w treść decyzji nakładającej obowiązek. Skoro decyzja nakazująca rozbiórkę domku letniskowego stała się ostateczna, to obowiązek nią nałożony podlega wykonaniu. Decyzja ta wiąże organ egzekucyjny, który jest w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem, w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., uprawnionym do żądania przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Decyzja ta bezwzględnie wiąże też jej adresatów. Nałożony obowiązek jest wymagalny. Dlatego w obecnym stanie prawnym skarżący nie może skutecznie uchylać się od wykonania obowiązku. Nakaz rozbiórki podlega egzekucji w trybie cytowanej ustawy u.p.e.a., na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 tej ustawy. Wobec dotychczasowego niewykonania nałożonego obowiązku PINB prawidłowo wszczął w dniu 16 listopada 2010r., co do przedmiotowego nakazu rozbiórki postępowanie egzekucyjne, którego celem jest doprowadzenie do jego wykonania poprzez stosowanie środków przymusu. Wbrew przekonaniu skarżącego uprzednie umorzenie wadliwie wszczętego postępowania w tej sprawie, nie stanowi przeszkody dla toczącego się obecnie postępowania. Umorzenie postępowania z powodu niedoręczenia zobowiązanemu upomnienia, o czym stanowi art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. nie spowodowało wygaśnięcia obowiązku. Wspomniany przepis dotyczy jedynie wymogu formalnego, którego niespełnienie niweczy wszystkie dotychczasowe czynności organu egzekucyjnego, od momentu doręczenia tytułu egzekucyjnego, w której to dacie postępowanie zostało wszczęte, w myśl art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Dlatego postępowanie należy umorzyć. Zdarzenie to wywołuje skutki jedynie procesowe, a nie materialnoprawne. Organ egzekucyjny swoim działaniem nie może ingerować w treść rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dopóki nakaz rozbiórki pozostaje niezrealizowany, dopóty organ egzekucyjny ma obowiązek dochodzić jego wykonania. Przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego mogą stanowić jedynie okoliczności wskazane enumeratywnie w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., który określa przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie żadne z wymienionych w tym przepisie zdarzeń nie wystąpiło. Tym samym prowadzone postępowanie może być kontynuowane. Poza tym zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ I instancji nie miał podstaw prawnych do rozpoznania zarzutu wniesionego na upomnienie, które poprzedza wszczęcie procedury egzekucyjnej. Przepisy postępowania egzekucyjnego nie dopuszczają wniesienia zarzutów do upomnienia. Okoliczność ta czyniła bezprzedmiotowym postępowanie dotyczące tego zarzutu i zasadnie organ II instancji umorzył postępowanie egzekucyjne w tej części na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.