II SA/Ol 1265/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego – adwokat I. M. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2014r. (data wpływu do organu) D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Podał, iż jednoosobowo zajmuje lokal mieszkalny położony w M. przy ul. "[...]", który nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, centralnie ogrzanej ciepłej wody i centralnego ogrzewania. Nie wskazał tytułu prawnego uprawniającego go do zajmowania lokalu. Do wniosku załączył deklarację o wysokości dochodów za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku oraz pismo adresowane do TBS "Karo", w którym prosi o pomoc w wypełnieniu wniosku o dodatek mieszkaniowy. Pismem z dnia 1 lipca 2014r., w wykonaniu wezwania organu, TBS "Karo" sp. z o.o. z siedzibą w M. poinformował MOPS, że wskazany lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego. Podano, że pan P. odmówił zawarcia umowy najmu, nie oczekuje na przyznanie oraz dostarczenie lokalu zamiennego lub socjalnego. Wskazano też, że opłaty za przedmiotowy lokal wynoszą łącznie 35,90 zł, w tym 22,80 zł z tytułu odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. W dniu 11 czerwca 2014r. D. P. dokonał wpłaty w wysokości 32 zł. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, odmówił D.i P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny sprawy. Zwrócił uwagę na pismo zarządcy budynku Podano również, że Urząd Miasta poinformował w piśmie z 29 listopada 2012 r., że D. P. w dniu 31 sierpnia 2012 r. otrzymał ofertę wynajęcia lokalu socjalnego w którym obecnie mieszka, bo został do niego przekwaterowany przez komornika zgodnie z wyrokiem sądu o eksmisji, lecz umowy nie podpisał. Poprzez zaproponowanie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego i przekwaterowanie gmina wypełniła swoje zobowiązanie, wskutek czego D. P. nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Organ I instancji przyjął w związku z tym, że z uwagi na fakt, iż wnioskodawca przebywa w lokalu bez jakiejkolwiek umowy, to nie dysponuje on prawem, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i z uwagi na niefigurowanie na liście osób oczekujących na przyznanie prawa do lokalu socjalnego odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. stwierdził, że należy mu się dodatek mieszkaniowy, gdyż zajmuje pomieszczenie z gminnego zasobu mieszkaniowego i ponosi wydatki związane z jego zajmowaniem. W ocenie strony art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinien mieć prawidłowo następujące brzmienie: "osobom mającym inny tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem". Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r., Nr "[...]", działając na podstawie art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Argumentowało, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych ust. 1 art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nadto, dodatek przysługuje osobom mającym wskazany powyżej tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku - art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium podniosło, że wskazana powyżej regulacja precyzuje, iż do uzyskania pomocy w formie dodatku mieszkaniowego uprawnione są jedynie osoby zajmujące lokal mieszkalny na podstawie jednego ze wskazanych w art. 2 tej ustawy tytułów prawnych. Organ II instancji potwierdził ustalenia faktyczne organu I instancji, przyjmując, że odwołujący zajmuje lokal w M. przy ul. "[...]" bez tytułu prawnego, a wobec faktu, iż gmina wywiązała się z obowiązku zapewnienia wnioskodawcy lokalu socjalnego, nie jest on osobą oczekującą na taki lokal. Tym samym odwołujący nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego do wskazanego we wniosku lokalu, bowiem nie spełnia on jednej z ustawowych przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o tego typu pomoc, tj. nie przysługuje mu tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, na który domaga się dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. P. podtrzymał stanowisko i argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że jako przekwaterowany przez komornika do lokalu, ma tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Skarżący podniósł, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został niefortunnie sformułowany i nie przystaje do istniejącego stanu faktycznego. Przy tworzeniu przepisu nie wzięto pod uwagę tego, że skoro organ Państwa wydaje orzeczenie w sprawie mieszkaniowej to jego czynność powoduje powstanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a osoba zajmująca lokal jest lokatorem. Podniósł także, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest koherentny z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy, który jest załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 13 lutego 2015r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, podtrzymał skargę. Wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z tytułu należnego mu wynagrodzenia w kwocie 240 zł. Oświadczył, że opłata nie została zapłacona w całości lub części. Zdaniem pełnomocnika organy wydając przedmiotowe decyzje działały nieprawidłowo, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Podniesiono, że skarżący jest uprawniony do dodatku mieszkaniowego, ponieważ faktycznie zajmuje lokal jednopokojowy i ponosi wydatki związane z jego użytkowaniem. Powołano się na treść art. 8a ust. 4C ustawy o ochronie praw lokatorów (Dz. U. Z 2005 r. Nr 31, poz. 266), zgodnie z którym w przypadku skarżącego powstał inny stosunek prawny aniżeli najem, gdyż używa udostępniony lokal, a udostępniający żąda z tego tytułu opłat, które skarżący reguluje. Co za tym idzie okoliczność mieszkania we wspomnianym lokalu i regulowania opłat w związku z jego użytkowaniem powoduje zawarcie stosunku prawnego, jednak bez pisemnej umowy cywilno prawnej. Zaznaczono, że w Załączniku Nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 roku (Dz. U. Z 2001 r Nr 156 poz. 1817) – czyli wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w kolumnie I (Najemcy/ podnajemcy j inny tytuł z wyłączeniem 2-5) jest przewidziana taka właśnie sytuacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd ocenia kwestionowane rozstrzygnięcie organu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W sytuacji, gdy Sąd uzna, że organ wydając decyzję uchybił przepisom prawa w stopniu rażącym, albo mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonego orzeczenia Kolegium nie sposób dostrzec naruszenia przepisów prawa. Przede wszystkim wydając zaskarżoną decyzję Kolegium działało zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W szczególności wyjaśniło sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Dokonało poprawnych ustaleń stanu faktycznego, poczyniło prawidłowe rozważania faktyczne i prawne, a swe stanowisko przekonująco umotywowało. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia też wątpliwości co do jego zgodności z powołanymi przepisami prawa. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), której przepisy stosowały organy obu instancji, reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Przewidziany w tej ustawie dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Nie oznacza to jednak, że o przysługiwaniu tego świadczenia decyduje subiektywne przekonanie wnioskodawcy. Ustawodawca określił warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Do warunków tych należą: tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy; spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisach art. 3 ustawy; odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem tzw. normatywnej powierzchni lokalu w art. 5 ustawy. Wszystkie wyżej wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Do obowiązków organu administracyjnego rozstrzygającego kwestię uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego, w pierwszej kolejności należeć będzie zatem ustalenie, czy strona występująca o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także okoliczność, że skarżący nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek ten, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Skarżący otrzymał w dniu 31 sierpnia 2012 r. od Urzędu Miasta ofertę wynajęcia lokalu socjalnego w budynku przy ul. "[...]" w M., lecz odmówił podpisania umowy najmu. Odmowa podpisania przez skarżącego umowy najmu jednoznacznie przesądza, iż nie jest on osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, że posiada on jakikolwiek tytuł prawny do powyższego lokalu. Nie można również uznać, iż umowa najmu została zawarta w sposób dorozumiany, skoro skarżący do przedmiotowego lokalu na ul. "[...]" w M. został przekwaterowany przymusowo w drodze egzekucji wyroku sądowego i odmówił podpisania umowy najmu. Dodatkowo należy zauważyć, iż skarżący nie spełnia warunku określonego w art. 2 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy bowiem po przekwaterowaniu do socjalnego lokalu mieszkalnego przy ul. "[...]" w M. nie znajduje się on – zgodnie z oświadczeniem Zastępcy Burmistrza – na liście osób oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Powyżej wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, iż na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organ administracji uprawniony był do stwierdzenia braku tytułu prawnego po stronie skarżącego do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W konsekwencji tego ustalenia zasadną była odmowa przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. przepis który wymienia podmioty uprawnione do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. I OSK 2956/13 uprawnienie wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych "jest związane z zamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym, do którego żądający dodatku mieszkaniowego ma tytuł prawny (pkt 1-4 tego przepisu), albo z faktycznym zamieszkiwaniem w lokalu bez tytułu prawnego, gdy zajmujący ten lokal oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny, albo socjalny (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy)". Tylko spełnienie warunków ustawowych przez wnioskodawcę daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu przedmiotowego dodatku. Sąd zwraca uwagę na to, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał możliwość "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" odstąpienia od zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i przyznania go mimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż prawo do dodatku nabył on w związku z nawiązaniem "innego" stosunku prawnego na podstawie art. 69 kodeksu cywilnego oraz, że skoro organ administracyjny wydaje orzeczenie w sprawie mieszkaniowej, to jego czynność powoduje powstanie tytułu prawnego do zajmowania lokalu a osoba zajmująca lokal jest lokatorem. Trzeba zwrócić uwagę na to, że w sprawach mieszkaniowych burmistrz miasta działa w dwóch płaszczyznach, a mianowicie jako organ administracji publicznej przy dostarczaniu lokalu socjalnego oraz jako reprezentant gminy - właściciela mieszkania z zasobów komunalnych przy nawiązywaniu stosunku najmu na zasadach przewidzianych przepisami prawa cywilnego. W sprawie administracyjnej istotne jest wyłącznie to, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie spełnił żadnego z warunków określonych w cytowanym art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dla rozstrzygnięcia nie ma więc znaczenia, podnoszona przez stronę okoliczność braku koherentności w/w przepisu i pkt 4 h załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 grudnia 2001 r. mieszkaniowych Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1917 ze zm.). Wbrew twierdzeniu skarżącego, zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego nie może oznaczać jednocześnie, że skarżący jest uprawniony do jego zamieszkiwania na podstawie innego tytułu prawnego. Powołany przez skarżącego art. 8a ust. 4c ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tylko to potwierdza. Przepis ten stanowi, że właściciel, który oddał lokal do używania na podstawie stosunku prawnego innego niż najem, ustalając składniki wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, stosuje przepisy regulujące ten stosunek prawny; do opłat za używanie lokalu właściciel nie zalicza zwrotu kapitału ani zysku. W przepisie tym mowa jest o innym stosunku prawnym uregulowanym przepisami, który musi łączyć właściciela nieruchomości z osobą zajmującą lokal. Skarżącego nie łączy zaś żaden stosunek prawny z gminą, która jest właścicielem przedmiotowego lokalu. Skarżący zajmuje lokal wbrew woli właściciela i z tego tytułu płaci odszkodowanie. Sam fakt przekwaterowania przez komornika nie uprawnił skarżącego do zamieszkiwania w tym lokalu, aby uzyskać tytuł prawny do lokalu skarżący musiał uzgodnić warunki jego zajmowania z właścicielem. Strona jednak odmówiła podpisania umowy najmu i ostatecznie zamieszkuje pod wskazanym adresem bez tytułu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 461).