II SA/Ol 1302/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T.C. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroku Sądu z dnia "[...]" sygn. akt "[...]" 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 300 zł (trzysta złotych); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.C. kwotę 834 zł (osiemset trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że w prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowaniu po wyroku z dnia "[...]". sygn. akt "[...]" nie doszło do rażącego naruszenia prawa. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/Ol 916/11, w następstwie skargi T. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", wydaną w przedmiocie zmiany warunków zabudowy – odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu "[...]" Akta administracyjne powyższej sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały wysłane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu "[...]", a ich doręczenie nastąpiło w dniu "[...]". Następnie, w dniu "[...]" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła skarga T. C. na niezałatwienie przez organ administracji sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/Ol 916/11, wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pomimo prawomocnego wyroku i upływu terminu na załatwienie sprawy, nadal jej nie załatwił. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania sądowego. Kolegium podało, że akta sprawy wpłynęły do Kolegium w dniu "[...]", a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony przez Kolegium na posiedzeniu w dniu "[...]", czyli z zachowaniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Decyzję w rzeczonej sprawie wydano w dniu "[...]" i została ona doręczona skarżącemu, zatem zdaniem Kolegium postępowanie w sprawie ze skargi na jego bezczynność stało się bezprzedmiotowe. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik Kolegium wniósł o oddalenie skargi oraz podniósł, że zwłoka w wydaniu decyzji nie była spowodowana złą wolą organu lecz było to wynikiem dużej ilości spraw, które rozpatruje Kolegium, ponadto sprawa miała charakter skomplikowany i była rozpatrywana po wyroku Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przytoczonej regulacji wynika, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach: 1. gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzi postępowanie oraz 2. gdy organ pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zaznaczyć należy, iż powołane unormowania mają na celu zapewnienie skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów administracji publicznej (których działalność, czy też bezczynność była przedmiotem kontroli) do podjęcia stosownych działań, ale także w przypadku ich nie podjęcia ukaranie organu za nie respektowanie orzeczenia sądowego. Skoro omawiany przepis daje podstawę wymierzenia organowi grzywny za pozostawanie w bezczynności po wyroku uchylającym akt lub czynność należy wyjaśnić kiedy mamy do czynienia z taką sytuacją. Otóż ma to miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje obowiązków objętych sentencją wyroku, jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Zatem organ pozostaje w bezczynności gdy po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, nie wykonuje wyroku bowiem nie realizuje obowiązków nałożonych przez sąd. Należy także wyjaśnić, że konstrukcja skuteczności orzeczenia sądu administracyjnego, jak i jej zakres oraz konsekwencje nieprzestrzegania są ściśle powiązane z zasadą związania organów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, uregulowaną w art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, a więc istotne wyjaśnienie przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie jest wiążąca, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/Ol 916/11, nastąpiło uchylenie decyzji organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tak więc w rozpatrywanej sprawie może jedynie chodzić o drugi z wymienionych na wstępie przypadków, czyli bezczynność organu po wyroku uchylającym decyzję. W myśl art. 286 § 1 ustawy p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności - w sprawie nastąpiło to w dniu "[...]". Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 ustawy p.p.s.a.). Załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu polegało na ponownym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i powinno nastąpić w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). Jak wcześniej wyjaśniono, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji organu odwoławczego powoduje, że odżywa odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesione przez stronę w trybie przepisów k.p.a. Zatem zgodnie z art. 35 § 3 tej ustawy organ - Kolegium zobowiązane było do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca. Logicznym wnioskiem na podstawie obowiązującego prawa w takiej sytuacji jest to, że organ, który nie wydaje nowej decyzji pozostaje w bezczynności. Zaprezentowanej oceny prawnej nie zmienia fakt wydania w dniu "[...]" decyzji albowiem wykonanie wyroku (wydanie decyzji) nastąpiło po wniesieniu skargi do WSA w Olsztynie za pośrednictwem organu (skargę wniesiono w dniu "[...]’) – art. 154 § 3 p.p.s.a. W tym stanie sprawy należy uznać, iż organ do czasu wniesienia skargi nie wykonał wyroku Sądu, a brak jest podstaw do uznania, iż wyrok ten nie mógł być wykonany z przyczyn niezależnych od organu. Za wykonanie wyroku można bowiem uznać wyłącznie wydanie przez organ aktu administracyjnego. Nie może przy tym być żadnym usprawiedliwieniem okoliczność, że akta sprawy wpłynęły do Kolegium w dniu "[...]’, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony przez Kolegium na posiedzeniu już w dniu "[...]", czyli, jak twierdzi organ, z zachowaniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Wyjaśnić w tym względzie należy, że dopiero dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego Kolegium jest dniem załatwienia sprawy administracyjnej (w sprawie był to "[...]") . Jest to również dzień wydania decyzji, dopiero bowiem wtedy może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie organ ją wydający. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, ust. 5 art. 17 stanowi natomiast, że orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego nie wyłączając przegłosowanego. Art. 18 powoływanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi z kolei, że kolegium orzeka w składzie trzyosobowym. Z przepisów powyższych wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są typowymi organami kolegialnymi, których decyzje muszą być wydane przez cały skład kolegium uczestniczący w rozpatrywaniu sprawy. Powoływana ustawa nie określa natomiast wymagań, jakim powinna odpowiadać decyzja kolegium. W tym zakresie zatem należy odnieść się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym także decyzja organu odwoławczego (art. 140 k.p.a.), określone są w art. 107 k.p.a., a w szczególności w § 1 tego artykułu. Według tego przepisu decyzja powinna zawierać, poza innymi elementami, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie stanowią integralną część decyzji, a zatem powinny łącznie z innymi elementami pochodzić od osoby upoważnionej do jej wydania. Tak rozumiana całość decyzji powinna być zaopatrzona w podpis osoby upoważnionej. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek powyższy zostaje odpowiednio spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków składu orzekającego. Nie można zatem przyjąć, że warunek wydania decyzji przez organ kolegialny jest spełniony już w sytuacji, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół posiedzenia zawierający treść rozstrzygnięcia. Mimo, iż rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu, czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Brak podpisu pod decyzją powoduje, iż pismo takie traci charakter decyzji administracyjnej. Stwierdzić zatem należy, że dopóki rozstrzygnięcie Kolegium nie zostanie podpisane przez wszystkich jego członków uczestniczących w naradzie i głosowaniu, nie jest ono decyzją administracyjną, lecz jedynie jej projektem. Takie stanowisko zaprezentował też NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1292/06, w którym to wyroku uwzględniając skargę kasacyjną SKO podzielił jego stanowisko w tej kwestii. Chybiony jest zatem argument, że sprawa została "załatwiona" z zachowaniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Nie usprawiedliwia również bezczynności organu podniesiona na rozprawie okoliczność wskazująca na znaczną ilość spraw, które rozpatruje Kolegium. W ocenie Sądu, takie określenie przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy wiąże się z wewnętrzną organizacją pracy organu i przydziałem obowiązków poszczególnym pracownikom, określeniem wymiaru ich pracy w sprawie oraz ewentualnie innymi obowiązkami, które w danym czasie mogą zostać im zlecone i jako takie nie mogą mieć wpływu na realizację istotnych dla strony postępowania gwarancji dotyczących terminów załatwienia sprawy. To przede wszystkim w interesie organu jest zorganizowanie swej działalności w taki sposób, by niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy nie nastąpiło z przyczyn od niego zależnych, związanych z wewnętrzną organizacją pracy. Reasumując, uznać należy, że wniosek o wymierzenie Kolegium grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Nie można akceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są wykonywane przez organy władzy publicznej we wskazanych prawem terminach. Bowiem taka sytuacja prowadzić musi do podważania zaufania jednostek do tych organów, a w szczególności do samej władzy publicznej. Świadczy jednocześnie o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Sąd zwraca uwagę, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajduje tryb z art. 154 p.p.s.a., a zatem prawidłowo po pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku i braku reakcji ze strony organu, wniesiono skargę do sądu. W następstwie skargi Kolegium wydało decyzję, ale dopiero po 56 dniach od dnia przekazania organowi akt sprawy i po 25 dniach po upływie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. oraz po 16 dniach po wniesieniu skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Okoliczność ta w świetle przepisu art. 154 § 3 p.p.s.a. nie mogła stanowić podstawy do oddalenia skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny (o co wnioskował pełnomocnik organu na rozprawie) ani do umorzenia postępowania (odpowiedź organu na skargę), albowiem w przypadku skargi opartej na tym przepisie, nie ma żadnego znaczenia fakt, że organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, jeżeli skarga została wniesiona przed wydaniem tego rozstrzygnięcia. Oceniając przedmiotową bezczynność po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r. przez pryzmat normy art. 154 § 2 p.p.s.a, Sąd nie znalazł podstaw do przypisania Kolegium rażącej bezczynności po wyroku uchylającym decyzje tego organu. Wskazać bowiem należy, że bezczynność organu nie była wynikiem złej woli organu lecz niewłaściwej organizacji pracy. Z tych też przyczyn orzeczono, iż bezczynność organu w niewykonaniu wyroku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wymierzając grzywnę w wysokości 300 zł Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do wagi stwierdzonego zaniechania oraz zapewni, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych na nie wyrokami sądowymi. Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął również pod uwagę takie elementy jak: skomplikowany charakter sprawy, okres opóźnienia, jak też jego przyczyny obciążające wyłącznie organ oraz fakt wydania - po wniesieniu skargi - decyzji z dnia "[...]". Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących: wpis sądowy w kwocie 200 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego za pierwszą i drugą instancję łącznie w wysokości 500 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i ust. 2 pkt 2 li. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 34 zł tytułem opłaty skarbowej, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego w myśl art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.