II SA/Ol 131/10

Dnia 22 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku handlowo-usługowego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 340 złotych (słownie: trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" postanowieniem Nr "[...]" z dnia "[...]", działając na podstawie art. 59f ust 1 w zw. z art. 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymierzył J. S. (inwestorowi) karę w wysokości 75000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowy budynku handlowo-usługowego (kat. obiektu XVII) zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. "[...]" w "[...]", wskazując sposób wyliczenia kary, jako dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego /k/ i współczynnika wielkości obiektu /w/ – 10 x 500 zł x 15 x 1,0 = 75000 zł. W uzasadnieniu wskazał, iż zawiadomieniem z dnia "[...]" poinformowano J. S. o terminie kontroli budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia "[...]" - rozbudowy budynku handlowousługowego, w "[...]" ul "[...]". Inwestor, pismem z dnia "[...]" poinformował, że przedmiotowa budowa została zakończona w dniu "[...]", natomiast dnia "[...]" złożył w inspektoracie dokumenty związane z zakończeniem rozbudowy. Ponieważ dokumentacja nie była kompletna wezwano inwestora do jej uzupełnienia. Następnie, w dniu "[...]" przeprowadzono kontrolę pod kątem formalno-prawnym przedmiotowej rozbudowy. Stwierdzono, że 3 pomieszczenia (pokoje biurowe) są użytkowane (powyższe potwierdzają zdjęcia wykonane aparatem cyfrowym). Inwestor, w czasie kontroli powtórzył, że rozbudowa została zakończona i od "[...]" jest użytkowana. Podniósł, że zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obiekt o kategorii XVII, można użytkować po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, której inwestor nie posiada. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. S. m.in. wskazał, że kara w takiej wysokości wpłynie na pogorszenie sytuacji finansowej jego przedsiębiorstwa i może doprowadzić do likwidacji działalności gospodarczej. Przyznał, że nie dopełnił w terminie obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednakże decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na zawierała informacji na temat znaczenia dokonania stosownych zgłoszeń oraz konsekwencji wynikających z ich niedopełnienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[..]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznając prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podniósł, że ustawa Prawo budowlane reguluje wprost kwestie związane z wysokością kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 powyższego aktu prawnego ustawodawca przewidział sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55. Sankcję tę stanowi kara pieniężna wymierzona przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w wysokości dziesięciokrotnej stawki opłaty, o której mowa wart. 59f. Ponadto, organy nadzoru budowlanego mogą stosować w prowadzonym postępowaniu wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane, która nie przewiduje odstąpienia od kary lub jej umorzenia, czy też zmiany jej wysokości, a zgodnie z art. 59g ust. 3 i 4 w przypadku nieuiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, że wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu nie stanowi przeszkody w uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodał również, że skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarty jest zapis dotyczący możliwości przystąpienia do użytkowania, po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, to nie zastosowanie się do tego wymogu zawsze będzie skutkowało sankcjami wobec inwestora. Z postanowieniem organu odwoławczego nie zgodził się J. S., który we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucił, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając skargę wskazał, że rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego pominął okoliczność, iż w dniu "[...]" PINB w "[...]" udzielił mu pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku handlowo-usługowego. To właśnie w tym dniu PINB wydał zarówno decyzję w przedmiocie użytkowania rozbudowy, jak i postanowienie o wymierzeniu kary. Powyższe oznacza, że budynek w czasie wymierzania kary spełniał wszelkie warunki konieczne dla jego legalnego użytkowania. Podniósł, iż w dacie kontroli ("[...]") budynek był dopiero przygotowany do użytkowania. Dodał, iż nie został powiadomiony przez organ o zakończeniu postępowania, prawie zapoznania się z materiałami sprawy i prawie składania wniosków dowodowych oraz nie uczestniczył w kontroli przeprowadzonej przez PINB. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż o fakcie obecności skarżącego na budowie w dniu kontroli świadczy chociażby okoliczność składania przez niego stosownych wyjaśnień, które zostały utrwalone w protokole. Ponadto, akta administracyjne sprawy potwierdzają, że zapewniono skarżącemu czynny udział we wszystkich stadiach postępowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 22 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podał, że rozbudowa budynku handlowo-usługowego dotyczyła jedynie klatki schodowej, natomiast wynajmowane trzy pokoje nie były rozbudowywane i były przez cały czas użytkowane. Ponadto inwestor nigdy nie złożył oświadczenia, że przedmiotowa rozbudowa była użytkowana od "[...]". Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w odniesieniu do aktów wydanych w granicach sprawy. W niniejszej sprawie Sąd doszukał się po stronie organów uchybień natury procesowej, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli użytkowej, czy w innych przypadkach samowoli budowlanej. Stosownie do art. 55 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do cytowanej ustawy. Z kolei w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego powyżej wskazanym przepisem pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, obliguje właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, bowiem do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo. Zauważyć należy, że ustawodawca celowo ustanowił tak bardzo surową karę w przypadku dopuszczenia się czynu polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jako mogącego zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia, a nawet wprowadzać zagrożenie bezpieczeństwa publicznego. Jednakże, zwłaszcza tak znaczna surowość kary pieniężnej wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Przenosząc powyższe na grunt niniejsze sprawy stwierdzić trzeba, iż podstawowym zagadnieniem, od wyjaśnienia którego zależała ocena zgodności z prawem aktów wydanych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, jest to, czy doszło do użytkowania pomieszczeń biurowych. W sprawie jest to kwestia sporna, a jednocześnie pierwszorzędna. Ustalenie zatem, czy inwestor faktycznie przystąpił do użytkowania trzech pomieszczeń biurowych bez uprzedniego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie ma charakter priorytetowy. Nie ulega wątpliwości, że w dniu "[...]" przeprowadzono kontrolę rozbudowy budynku handlowo-usługowego. W protokole z powyższej kontroli dość lakonicznie stwierdzono, że trzy pomieszczenia (pokoje biurowe) są użytkowane, a nadto, rozbudowany budynek jest użytkowany od "[...]". Załącznikiem do tego protokołu są cztery zdjęcia przedstawiające: frontowe wejście do budynku (1 zdjęcie), tabliczki informujące o rodzaju prowadzonej działalności (2 zdjęcia) oraz tabliczka informująca o siedzibie rady powiatowej partii politycznej. Ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia "[...]" stanowiły bezpośrednią przyczynę wymierzenia inwestorowi kary z tytułu użytkowania rozbudowanego budynku. W takim stanie rzeczy, przede wszystkim należy zauważyć, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania". Powyższe powoduje, że to, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania trzeba poprzedzić szczegółowymi ustaleniami. Gdyby w niniejszej sprawie zostało bezspornie - w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad - udowodnione, że pomieszczenia biurowe są użytkowane, można byłoby przyznać rację organom i uznać, że została spełniona przesłanka warunkująca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Tymczasem organy, okoliczność użytkowania pomieszczeń biurowych wywodzą wyłącznie z oświadczenia inwestora w tym przedmiocie, które następnie zostało przez niego zanegowane (zakwestionowana ponadto została sama okoliczność złożenia takiego oświadczenia), jak też z faktu, że w budynku umieszczono tabliczki informacyjne, o czym mają przesądzić zdjęcia załączone do protokołu kontroli. W ocenie Sądu, umieszczenie tabliczek informacyjnych w obiekcie – z załączonego materiału dowodowego (zdjęć) nie wynika, że znajdują się one na drzwiach, a tym bardziej na drzwiach pomieszczeń biurowych – samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania. Umieszczenie tabliczek informacyjnych na drzwiach pomieszczeń biurowych (jeżeli do tego doszło, bowiem powyższa kwestia nie została wyjaśniona) nie może być traktowane jako przystąpienie do użytkowania tych pomieszczeń. W takiej sytuacji można mówić jedynie o ewentualnym podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 499/09). Ustawodawca jednakże sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego tego rodzaju działań nie objął. Uwzględniając powyższe wskazać należy, iż sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać częściowo za uzasadnione i mające wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia, iż w dacie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli nieruchomość nie była użytkowana. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mająca względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy ustalenie stanu faktycznego jest podstawą do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony. Dlatego też, ponownie rozpatrując sprawę organy winny w sposób bezsporny ustalić, czy doszło w sprawie do użytkowania pomieszczeń biurowych. Zgodnie z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód mogą dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia powyższej kwestii, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty (umowy najmu lokali), zeznania świadków (ewentualnych najemców) oraz oględziny. Ponadto, organy winny mieć na uwadze wyżej przedstawione poglądy i tak przeprowadzić postępowanie dowodowe (wykorzystując wszelkie dostępne środki dowodowe z uwzględnieniem ekonomiki postępowania) oraz ustalić stan faktyczny sprawy, by jednoznacznie określić, czy i kiedy inwestor przystąpił do użytkowania części obiektu objętego rozbudową. To z kolei pozwoli na ocenę, czy dopuszczalne jest wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i III sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 p.p.s.a.