II SA/Ol 131/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z 13 grudnia 2021 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1 b, art. 20 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odmówiono przyznania E. D. (dalej jako: wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką G. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 17 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z 7 lipca 2022 r. II SA/Ol 297/22 uchylił decyzje zapadłe w obydwu instancjach. W uzasadnieniu wyroku podniósł, że postępowanie organów nie tylko nie wykazało w sposób bezsporny, że skarżąca jest w stanie pogodzić zatrudnienie z koniecznością zapewnienia matce stałej i długotrwałej opieki, ale także organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na skarżącej. Organ I instancji decyzją z 14 października 2022 r. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. matką G. W. Podniósł, że 28 września 2022r. pracownik socjalny Ośrodka przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy na zasadach określonych w przepisach o pomocy społecznej. Ustalono, że G. W. nie wymaga nieustannej, całodobowej opieki i pielęgnacji. Nie jest osobą leżącą, radzi sobie w podstawowych czynnościach życiowych: mycie, ubieranie, jedzenie, zażywanie leków. Nadto porusza się po domu i na zewnątrz samodzielnie. W konsekwencji, zdaniem organu z ustalonego w dniu wywiadu stanu faktycznego nie wynika, aby zakres sprawowanej opieki przez stronę wykluczał możliwość podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nadto z akt sprawy, w kontekście ustaleń dokonanych podczas wywiadu nie wynika, aby sprawowana przez stronę opieka nad matką miała charakter opieki stałej lub długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła strona. Zarzuciła naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż niepodejmowanie zatrudnienia przez stronę nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, mylną ocenę stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – G. W.. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że sprawuje opiekę nad matką przez znaczną część dnia i z tego względu nie może podjąć zatrudnienia. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką zachodzi związek przyczynowo-skutkowy uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z 21 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w sprawie bezsporne jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednakże, w ocenie Kolegium, zakres i tryb sprawowania opieki przez skarżącą nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. G. W. jest bowiem osobą praktycznie samoobsługową. Wymaga pomocy w kąpieli oraz przy myciu włosów. Takie czynności jak pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, nie stanowią takiej opieki nad matką, aby jej sprawowanie wykluczało możliwość podjęcia zatrudnienia przez stronę. Nie przebywa z matką przez cały czas, na wizyty lekarskie u specjalisty G. W. zawiózł zięć, na rehabilitację zaś jeździła z sąsiadką. Podobnie fakt, że strona jeździ dwa razy w miesiącu z matką do lekarza rodzinnego nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmują stronie taką ilość czasu w ciągu dnia, że wnioskodawczyni przy należytej organizacji tej opieki może podjąć pracę zarobkową. Zakres opieki nad matką w zasadzie sprowadza się do mycia włosów, kąpieli, przygotowania obiadów, wizyt lekarskich a takie czynności wykonują również osoby pracujące. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnia przez stronę a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Zakres sprawowanej opieki częstokroć odpowiada zwyczajnemu postępowaniu przyjętemu w normalnie funkcjonujących rodzinach, w których dzieci i jak również inni członkowie rodziny pomagają w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnym członkom rodziny. Skargę na decyzje Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o: uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium z 21 listopada 2022 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji; o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj.: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą (rezygnacją z pracy) a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 259 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 21 listopada 2022 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 14 października 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wyjaśnić należy, że jak wynika z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł jednak, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym Kolegium zasadnie uznało, że wystąpienie niepełnosprawności po 25 roku życia nie może być przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba mieć ponadto na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których - zakres opieki - wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16; orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ, realizując zalecenia zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z 7 lipca 2022 r. II SA/Ol 297/22 wskazujące na konieczność wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, ponownie przeprowadził wywiad środowiskowy odnośnie do sytuacji G. W. (kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z 3 października 2022 r., akta adm.). Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że G. W. jest wdową, ma 76 lat. Utrzymuje się z emerytury, dodatku pielęgnacyjnego oraz świadczenia uzupełniającego. Jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. G. W. choruje na astmę, nadciśnienie, bradykardię zatokową. Jest po zabiegu endoprotezoplastyki stawów kolanowych oraz po protezowaniu dróg żółciowych w przebiegu neoplazmatycznego zwężenia. Ponadto leczy się u lekarza rodzinnego w Gminnym Ośrodku Zdrowia. Według jej relacji wizyty są dwa razy w miesiącu, na które jeździ z córką. Skarżąca załatwia telefonicznie leki w Ośrodku Zdrowia oraz je wykupuje i opisuje na pudełkach dawkowanie. Od 19 września 2022r. do 30 września 2022 r. uczęszczała na rehabilitację kończyn dolnych z uwagi na ostrogi kości piętowej oraz zwyrodnienie. Na rehabilitację dojeżdżała z sąsiadką. G. W. porusza się samodzielnie, przy pomocy laski bądź kuli. Jeździ również rowerem, co pracownik socjalny widział osobiście w dniu przeprowadzania wywiadu. Takie czynności jak: czesanie, mycie, ubieranie, potrzeby fizjologiczne wykonuje samodzielnie. Trzy razy w tygodniu skarżąca pomaga w myciu włosów, a dwa razy w tygodniu w kąpieli. Jak poinformowała G. W. z uwagi na gorszy stan zdrowia jeżeli zajdzie taka potrzeba córka Ewa pomaga w opiece 4 razy w miesiącu przez całą dobę. Odnotowano również, że w dniu przeprowadzania wywiadu środowiskowego nie zastano skarżącej w miejscu sprawowania opieki. G. W. mieszka sama. Pracownik socjalny ocenił, że jest osoba świadomą, kontaktową. Jest w stanie przemieszczać się w mieszkaniu jak i na zewnątrz samodzielnie, mimo że jest osobą schorowaną i w podeszłym wieku. Nie wymaga ona nieustannej, całodobowej opieki i pielęgnacji. Nie jest osobą leżącą, radzi sobie w podstawowych czynnościach życiowych: mycie, ubieranie, jedzenie, zażywanie leków. Nadto porusza się po domu i na zewnątrz samodzielnie. W konsekwencji, zdaniem organu z ustalonego w dniu wywiadu stanu faktycznego nie wynika, aby zakres sprawowanej opieki przez stronę wykluczał możliwość podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Sądu organ prawidłowo wykonał zalecenia zawarte w zapadłym w sprawie wyroku. W sposób jasny i drobiazgowy ustalono sytuację zdrowotną matki skarżącej. Precyzyjnie opisano jakie czynności G. W. jest w stanie sama wykonywać a w jakich potrzebuje pomocy córki bądź innych osób. Duża część opisanych czynności ma charakter doraźnych czynności opiekuńczych, nie wymagających stałej i ciągłej obecności, ani też nie pochłaniających znacznej ilości czasu (mycie, kąpanie). Według Sądu organy dokonały właściwej oceny ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo wywiodły, że podejmowane przez skarżąca czynności nie uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. Trzeba przy tym dodać, że matka strony jest osobą samodzielną, będąca w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby. Pomimo wielu schorzeń, które w jej wieku nie są przecież czymś wyjątkowym, pozostaje w dobrej kondycji ogólnej. Potwierdza to fakt samodzielnego poruszania się rowerem. Jest ona zatem w stanie przemieszczać się samodzielnie. Ponadto w dojazdach na rehabilitacje korzystała z pomocy sąsiadki. Tym samym opieka skarżącej nie ma charakteru ciągłego i stałego. Tymczasem jedną z generalnych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje ściśle związana z zakresem sprawowania rzeczywistej i koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, bowiem w określonych stanach faktycznych prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, na przykład w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Sądu taka zaś sytuacja ma miejsce w przypadku skarżącej. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzi przesłanka uzasadniająca jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzji tej wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące i wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia, a organ dokonał kompleksowej i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Nie doszło zatem do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matka strony. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.