II SA/Ol 1313/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 4 lipca 2007 r., Burmistrz "[...]" przyznał "[...]" świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75. roku życia, w kwocie 153 zł. W związku z przedłożeniem przez stronę do organu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w "[...]", z której wynikało że "[...]" pobiera rentę rodzinną wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, decyzją z dnia 15 marca 2013 r., organ pierwszej instancji uchylił ww. decyzję. Następnie, decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. ustalił, ze zasiłek pielęgnacyjny, pobierany przez stronę w okresie od 1 maja 2008 r. do dnia 31 lutego 2013 r. w kwocie 8.874 zł jest świadczeniem rodzinnym nienależnie pobranym. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie, decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., organ zażądał zwrotu ww. nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami i rozłożył ich spłatę na raty. Samorządowe Kolegium odwoławcze, decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 15 października 2013 r., Burmistrz Miasta "[...]" odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami, a strona od powyższej decyzji nie wniosła odwołania i w dniu 19 listopada 2013 r. decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia 26 listopada 2013 r. organ ponownie zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ustalonych decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. z ustawowymi odsetkami, a Kolegium, decyzją z dnia 7 maja 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną przez stronę decyzję. Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ol Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę "[...]" na decyzję Kolegium z dnia 7 maja 2014 r. Następnie, w dniu 9 grudnia 2014 r., "[...]" złożyła wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania, z uwagi na tożsamość sprawy ze sprawą już wcześniej rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", postanowieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. Skarżąca podnosiła, że ma 83 lata, utrzymuje się z renty, która wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym wynosi 960 zł, zamieszkuje z córką i jej "[...]" dzieci. Argumentowała, że nieświadomie pobierała świadczenie pielęgnacyjne z dwóch źródeł, nie została o tym poinformowana. Nie ma możliwości spłaty zadłużenia, gdyż nie posiada takiej sumy i nigdy mieć jej nie będzie. Również w skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienia podnosiła, że nie była świadoma tego, iż nienależnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny, gdyż nie była o tym poinformowana. Dodała, iż jest osobą niepiśmienną i ciężko jej zrozumieć urzędowe pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., uchylił postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia aktualnej sytuacji skarżącej, tj. sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej. Zarzucił organom, że nie ustaliły, czy sytuacja skarżącej jest tożsama z tą, która była już oceniana przez organ, a także nie wyjaśniły, czy sytuacja ta nie uległa pogorszeniu na tyle, że nie może być mowy o tożsamości sytuacji faktycznej. Sąd zauważył, że pomiędzy pierwszym wnioskiem skarżącej z 12 czerwca 2013 r. i decyzją z dnia 15 października 2013 r., a wnioskiem z 8 grudnia 2014 r. upłynął znaczny okres czasu, w trakcie którego mogło dojść do istotnej zmiany stanu faktycznego. Sąd wskazał, że ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny", dających organom możliwość do umorzenia, odroczenia terminu płatności, czy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej) wnioskodawcy. Zatem organ, rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, powinien dokonać oceny całokształtu sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy, tj. ustalić, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Ponadto, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. W dalszej kolejności, decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., organ odmówił "[...]" umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu przedstawiono ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Podano, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją córką "[...]" oraz jej "[...]" dzieci. Córka skarżącej utrzymuje się z renty socjalnej z ZUS w kwocie 643,02 zł oraz świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w łącznej kwocie 1.853 zł. W rodzinie występuje niepełnosprawność "[...]" oraz jej córek, które nie wymagają jednak leczenia farmakologicznego. "[...]" utrzymuje się z renty rodzinnej w kwocie 965,38 zł oraz dodatku mieszkaniowego przyznanego w kwocie 311,24 zł na 8 osób do 30 czerwca 2015 r. oraz w kwocie 253,05 zł na 6 osób od 1 lipca 2015 r. Wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ale ponosi koszty związane z leczeniem "[...]" (brak faktur na zakup leków). Na podstawie faktur dołączonych do wywiadu środowiskowego organ ustalił, iż wydatki ponoszone na utrzymanie mieszkania wyniosły: czynsz 440,05 zł, opłaty za energię elektryczną 165,42 zł za okres od 11 marca 2015 r. do 26 maja 2015 r., opłaty za gaz 392, 57 zł za okres od 12 maja 2014 r. do 11 maja 2015 r. Rodzina nie korzysta z pomocy społecznej ośrodka, a środki finansowe, jakimi dysponuje zabezpieczają wszystkie niezbędne wydatki. W rodzinie nie stwierdzono niedostatku. Wnioskodawczyni, pomimo podeszłego wieku, jest osobą sprawną fizycznie i radzi sobie w codziennym funkcjonowaniu, dodatkowo pomagając córce w wychowywaniu jej dzieci i uprawianiu działki ogrodniczej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał na uznaniowy i nadzwyczajny charakter instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podano, że dochód z renty wnioskodawczyni nie jest jedynym źródłem utrzymania rodziny, ponieważ córka "[...]" posiada comiesięczny dochód z renty socjalnej oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ ocenił, że skarżąca nie gospodaruje w odrębnym gospodarstwie domowym, skoro w oświadczeniu złożonym do wywiadu środowiskowego oświadczyła, że prowadzi z córką wspólne gospodarstwo domowe. Dodatkowo organ wskazał na możliwość rozłożenia spłaty nienależnie pobranych świadczeń na raty. W opinii organu, spłata nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ratach ustalonych w wysokości nieprzekraczającej możliwości finansowych strony, nie wpłynie w żaden sposób na sytuację zobowiązanej, ani jej rodziny, ponieważ jak ustalono, w rodzinie nie występują nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiałyby spłatę powstałego zadłużenia. "[...]" odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu podała, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z córką i jej dziećmi. Środki otrzymywane przez córkę odwołującej ledwie pozwalają jej na utrzymanie samej siebie i dwójki niepełnosprawnych dzieci uczęszczających do szkoły specjalnej. Nie można przyjąć, że odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z córką opierając się wyłącznie na fakcie wspólnego zamieszkiwania w jednym mieszkaniu. Odnosząc się zaś do oświadczenia strony w tym zakresie, to organ powinien uwzględnić jej stan zdrowia, wiek i brak jakiegokolwiek wykształcenia i tym bardziej świadomości prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, przekonywała, że zwolnienie z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie może być ograniczone jedynie do przypadków nadzwyczajnych. Podkreśliła, że organ ma prawo umorzyć zadłużenie, o ile jego egzekucja mogłaby uniemożliwić świadczeniobiorcy funkcjonowanie na poziomie minimum egzystencji. Podała, że w chwili obecnej dokonano zajęcia świadczenia rentowego skarżącej i nie ma wystarczających środków na życie, i będzie musiała zwrócić się o pomoc finansową do MOPS. Zarzuciła też, że wszczęcie przeciwko niej egzekucji pozbawiło ją prawa do ewentualnego rozłożenia na raty przedmiotowej należności. Decyzją z dnia 8 października 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że zwrot "szczególnie uzasadnionych okoliczności", zawarty w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin. Zważono też, że organ ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 cytowanej ustawy, tj. w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zobowiązanego, co nie oznacza oczywiście dowolności, gdyż ocena musi obejmować całokształt sprawy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji. Dodał, że najstarszy syn "[...]"podjął pracę od czerwca 2015 r. i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Kolegium wskazało, że ustalenie, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką jest zgodne z oświadczeniem strony, która złożyła to oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ponownie podkreślono, że nawet w przypadku ustalenia, że sytuacja dochodowa i życiowa wnioskodawczyni może, co do zasady stanowić przesłankę umorzenia tego rodzaju należności, to wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu jej analizy, należy ostatecznie do organu administracji, który w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w oparciu o całokształt materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i logiczny. Pouczono też skarżącą, iż ma możliwość złożenia do organu I instancji nowego wniosku o odroczenie terminu płatności ewentualnie rozłożenie na raty istniejącego zadłużenia. Zauważono też, że postepowanie egzekucyjne nie może być przedmiotem badania w rozpatrywanej sprawie. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, podnosząc takie same zarzuty i argumenty jak w odwołaniu. Po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji Kolegium z dnia 8 października 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1327/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej jako: K.p.a., w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd podniósł, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 4 marca 2013 r. przedłożyła w MOPS w "[...]" decyzję o waloryzacji renty i zaświadczenie z ZUS o wypłacaniu jej tej renty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym od 27 maja 2008 r. Wobec czego organ pierwszej instancji najpierw uchylił decyzję przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny i orzekł następnie odrębną decyzją, że skarżąca to świadczenie w łącznej kwocie 8.874 zł pobrała nienależnie. Skarżąca w ogóle nie kwestionowała tych rozstrzygnięć i stały się one ostateczne. Natomiast, wnosząc o umorzenie tych należności, podnosiła, także za pierwszym razem, że nie była świadoma naruszenia. Akcentowała, że jest osobą w podeszłym wieku i nie rozumie pism urzędowych. Wskazywała, że nikt jej nie poinformował o niemożności łączenia pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z dodatkiem pielęgnacyjnym. Okoliczności te w ocenie Sądu, na tle przedstawionych zdarzeń, niezasadnie pominięte zostały przez organy orzekające milczeniem. Nie jest bowiem pozbawiona logiki argumentacja strony, że z racji podeszłego wieku mogła nie mieć rozeznania w obowiązujących przepisach i mimo, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który skarżąca podpisała osobiście, wprost zawarte jest pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz na podstawie innych ustaw, to skarżąca mogła tego nie zrozumieć. W decyzji przyznającej jej to świadczenie zawarte zostało bowiem jedynie ogólne pouczenie o obowiązku informowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń. O braku świadomości strony co do niemożności pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z dwóch źródeł przekonuje okoliczność, że to sama skarżąca przedłożyła organowi pierwszej instancji dokumenty, potwierdzające pobieranie przez nią dodatku pielęgnacyjnego. Fakt ten, jak również niekwestionowanie przez stronę w ogóle decyzji o nienależnym pobraniu świadczeń uwiarygadnia twierdzenie skarżącej, że nie rozumiała konsekwencji wydanych decyzji i potrzebowała większego zainteresowania i wsparcia ze strony pracowników socjalnych. W niniejszej sprawie, wobec niepodjęcia postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku, nie można wykluczyć, że Skarżąca, informowała wcześniej pracowników MOPS o uzyskaniu renty po mężu, co skutkować winno wcześniejszym uchyleniem prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i przyczyniłoby się do powstania mniejszego zadłużenia. Organ winien był więc zbadać, czy skarżąca wcześniej, przy okazji ubiegania się o inne świadczenia, nie poinformowała organu o pobieranym z ZUS świadczeniu. Sąd podniósł, że strona konsekwentnie domaga się uwzględnienia okoliczności, z powodu których doszło do nienależnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego przez pięć lat i jej stanu psychicznego z powodu podeszłego wieku. Zasadnie też strona wywodzi, że podana kwota przy jej stanie majątkowym i jedynym dochodzie z tytułu renty, uwzględniając wiek 84 lat, jest w zasadzie nierealna do spłaty. Ponadto zajęcie komornicze, co też nie bez racji podniosła skarżąca, pogorszyło i tak trudną sytuację finansową rodziny. Analiza tych wszystkich wydarzeń splatających się ze sobą pozwoli dopiero na prawidłową ocenę sytuacji skarżącej pod kątem szczególnie uzasadnionych okoliczności, z którymi ustawodawca wiąże w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Nie powinno budzić bowiem wątpliwości, że wyrażenie "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", zamieszczone w treści art. 30 ust. 9 omawianej ustawy może się odnosić nie tylko do sytuacji majątkowej, rodzinnej, czy konkretnych zdarzeń zaistniałych po stwierdzeniu nienależności pobranych świadczeń, ale zwrot ten powinien uwzględniać też splot okoliczności, w tym motywów działania, które przyczyniły się do powstania naruszenia powodującego nienależność świadczeń. Reasumując, Sąd przyznał rację skarżącej, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony i rozważony przez organy orzekające w sprawie. Organy w ogóle nie wypowiadały się w kwestii częściowego umorzenia należności choć w/w przepis wyraźnie daje podstawę do umorzenia należności w całości lub w części. Dowolnie przez to przyjęto, z naruszeniem art. 80 k.p.a., że sytuacja skarżącej nie uprawnia do umorzenia zadłużenia, chociażby tylko w części. W argumentacji organów dostrzec można wyraźnie automatyzm działania uzasadniany odwołaniem się do uznaniowego charakteru wydanych decyzji. Dostrzegalne jest to szczególnie w uzasadnieniu organu drugiej instancji, który podkreślał, że nawet, jeżeli sytuacja strony kwalifikowałaby się do umorzenia, to i tak organ pierwszej instancji nie miałby obowiązku uwzględnienia wniosku. Argumentacja taka pomija, że każda sprawa ma charakter indywidualny i za każdą sprawą stoi konkretny człowiek, zasługujący na wnikliwą ocenę całokształtu jego sytuacji i rozważenia wszystkich podnoszonych przez niego okoliczności. Ponadto, powoływanie się tak szeroko na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia poddaje w wątpliwość rzetelność załatwienia sprawy. Organ odwoławczy skupił się na ocenie legalności działania organu pierwszej instancji, z pominięciem wymogów wynikających z art. 15 k.p.a., zgodnie z którym organ drugiej instancji ma obowiązek rozpoznać na nowo sprawę w jej całokształcie, a nie tylko ograniczyć się do skontrolowania prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy uwzględnią więc poczynione przez Sąd rozważania, biorąc pod uwagę nie tylko aktualną sytuację materialną i rodzinną strony, ale także jej wiek oraz okoliczności w jakich doszło do powstania nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Konieczna do rozważenia pozostanie też kwestia, jaki wpływ na poziom życia rodziny skarżącej może mieć zwrot przedmiotowego świadczenia, w szczególności, czy uniemożliwiłby świadczeniobiorcy funkcjonowanie na poziomie minimum egzystencji. Podniesiono, że już w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 254/15, tutejszy Sąd wskazywał, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Wyrokiem tym organy rozpoznające sprawę były związane, na mocy art. 153 p.p.s.a. lecz zalecenia Sądu co do dalszego postępowania zostały przez nie pominięte. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 4 czerwca 2016 r., organ pierwszej instancji umorzył w części nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w kwocie 3.060 zł oraz odsetki za opóźnienie w kwocie 2.639,61 zł. Wskazano, że w związku z prowadzoną egzekucją komornik przekazał do MOPS kwotę w łącznej wysokości 1.492,31 zł, która zostanie zaliczona na poczet nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 5.814 zł oraz ustawowych odsetek za opóźnienie od tego zadłużenia. Stwierdził, że do powstania zadłużenia i jego wysokości nie przyczyniło się działanie organu. Zasadą jest spłacanie zadłużenia, a organ nie jest w stanie uznać, że strona musi opiekować się dorosłymi dziećmi oraz wnukami. To raczej one powinny ulżyć w egzystencji babci. Mając powyższe na względzie, oraz fakt, że "[...]" posiada stały dochód, organ uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające częściowe umorzenie. Decyzją z dnia 16 września 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zaznaczył, że decyzja wydana w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter uznaniowy, a więc to organ decyduje, czy zaistniałe w danej sprawie okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej uzasadniają umorzenie. Organ ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej zobowiązanego. Wskazał, że nie oznacza to, że decyzja może być dowolna. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Wskazano, że miesięczne wydatki strony związane z utrzymaniem mieszkania i zakupem leków kształtują się na poziomie 307,06 zł miesięcznie. Uzyskiwana przez "[...]" renta rodzinna już po potrąceniu kwoty 220,64 zł w związku z egzekucją nienależnie pobranych świadczeń wynosi 747,16 zł. Zatem przekracza równowartość tzw. minimum egzystencji, jak i kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej przewidziane ustawą o pomocy społecznej. Niemniej, wiek wnioskodawczyni (84 lata) oraz stan jej zdrowia w połączeniu z trudną sytuacją materialną uzasadniają w ocenie organu odwoławczego częściowe umorzenie nienależnie pobranych świadczeń oraz odsetek ustawowych. Wskazano, ze wiek wnioskodawczyni wskazuje, że nie jest ona w stanie podjąć pracy i jedynym źródłem utrzymania jest renta. Przesądza to, że spłata całości zadłużenia nie jest możliwa. Wskazano też, że w wyniku prowadzonej od lutego 2015 r., egzekucji administracyjnej, do organu pierwszej instancji przekazana została kwota 1.492,31 zł. Kolegium podniosło też, że wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., dotyczące konieczności zbadania okoliczności w zakresie informowania organu o fakcie pobierania renty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, przeprowadziło postępowanie w trybie art. 136 K.p.a., celem uzupełnienia materiału dowodowego. Wynika z niego, że organ pierwszej instancji dowiedział się o pobieraniu przez "[...]" dodatku z ZUS dopiero w dniu 4 kwietnia 2013 r., gdy strona przedłożyła decyzję ZUS z dnia 24 marca 2010 r. o waloryzacji renty. Niezwłocznie wszczęto postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał że powyższe pozostaje bez wpływu na zasadność wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Dodatkowo, Kolegium wskazało na możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o rozłożenie na raty pozostałej do spłaty należności. "[...]" złożyła do tut. Sądu skargę na decyzję Kolegium, w części odnoszącej się do braku uwzględnienia wniosku o umorzenie ponad kwotę 3.060 zł i odsetek ponad kwotę 2. 639,61 zł. W skardze zarzuciła rażące naruszenie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w całości, pomimo dokonanych ustaleń, z których wynika, że sytuacja materialna, zdrowotna i rodzinna skarżącej przemawia za zastosowaniem wobec niej w całości instytucji umorzenia, a wszczęta egzekucja spowoduje, że jej poziom życia będzie niższy od minimum egzystencji człowieka. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesów skarżącej, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przedwczesne wszczęcie wobec skarżącej egzekucji administracyjnej, pozbawiając ją przy tym prawa do rozłożenia należności na raty. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, umarzającą w części nienależnie pobrane przez "[...]" świadczenie rodzinne w kwocie 3.060 zł oraz odsetki za opóźnienie w kwocie 2.639,61 zł. Sąd nie podziela tego rozstrzygnięcia i stanowiska organu, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazać należy w pierwszej kolejności na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 grudnia 2015 r., akt II SA/Ol 1327/15. Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który co do zasady nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10). Z powyższego wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Oznacza to, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnych postępowaniach, w których się pojawia, nie może być ona, co do zasady, ponownie badana. Z orzeczeniem takim wiąże się domniemanie prawidłowości zawartych w nim ustaleń, dotyczących wykładni przepisów prawnych, sygnalizujących prawidłowy kierunek wykładni prawa. W ocenie Sądu - wbrew stanowisku organu drugiej instancji - organy nie podporządkowały się w pełnym zakresie wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że skarżąca akcentowała, iż jest osobą w podeszłym wieku i nie rozumie pism urzędowych. Wskazywała, że nikt jej nie poinformował o niemożności łączenia pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z dodatkiem pielęgnacyjnym. Okoliczności te, w ocenie Sądu, na tle przedstawionych zdarzeń, niezasadnie pominięte zostały przez organy orzekające milczeniem. Nie jest bowiem pozbawiona logiki argumentacja strony, że z racji podeszłego wieku mogła nie mieć rozeznania w obowiązujących przepisach i mimo, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który skarżąca podpisała osobiście, wprost zawarte jest pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz na podstawie innych ustaw, to skarżąca mogła tego nie zrozumieć. W decyzji przyznającej jej to świadczenie zawarte zostało bowiem jedynie ogólne pouczenie o obowiązku informowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń. O braku świadomości strony co do niemożności pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z dwóch źródeł przekonuje okoliczność, że to sama skarżąca przedłożyła organowi pierwszej instancji dokumenty, potwierdzające pobieranie przez nią dodatku pielęgnacyjnego. Fakt ten, jak również niekwestionowanie przez stronę w ogóle decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu uwiarygadnia twierdzenie skarżącej, że nie rozumiała konsekwencji wydanych decyzji i potrzebowała większego zainteresowania i wsparcia ze strony pracowników socjalnych. Kwestia ta, podniesiona przez Sąd, w ogóle nie została tymczasem wzięta pod uwagę przez organy. Organ odwoławczy ograniczył się do zbadania jedynie innej, podniesionej przez Sąd okoliczności, tj. czy organ wcześniej dowiedział się o pobieranym przez stronę świadczeniu z ZUS. Pozostałe, wskazane przez Sąd ww. okoliczności w ogóle nie były przedmiotem rozważań organów. Tymczasem zaś, jak wynika z akt sprawy, skarżąca podnosiła wielokrotnie, że jest niepiśmienna. Organ, prawidłowo prowadzący postępowanie, ma obowiązek posiadać wiedzę w tym zakresie i pouczyć stronę w sposób dla niej zrozumiały o ciążących na niej obowiązkach. Tym bardziej, że – jak sam wskazuje w decyzji z dnia 14 czerwca 2016 r. – długotrwale współpracuje ze skarżącą. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, by działania takie organ I instancji podejmował. Jednocześnie, Sąd odwołał się do wyroku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 254/15 w sprawie ze skargi "[...]" na postanowienie Kolegium z dnia 30 stycznia 2015 r., w którym tutejszy Sąd wskazywał, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Sąd podkreślił, że wyrokiem tym organy rozpoznające sprawę były związane na mocy art. 153 p.p.s.a., lecz zalecenia Sądu co do dalszego postępowania zostały przez nie pominięte. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy nie wykonały w pełnym zakresie wyroku Sądu. Ponadto, należy podkreślić, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych, a taką jest decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Wskazać bowiem należy, że jeżeli ustawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy, organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady z art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy sprawy powinien być przez organ administracji oceniony wszechstronnie, w świetle wszystkich okoliczności występujących w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), a w przedmiotowej sprawie w szczególności w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Postępowanie dowodowe, a także uzasadnienie decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy po stronie świadczeniobiorcy rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" - to znaczy czy istnieje ryzyko, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonały należytej i wszechstronnej analizy sytuacji majątkowej, życiowej i zdrowotnej skarżącej w świetle przesłanek z cyt. art. 30 ust. 9 ww. ustawy. Należy podkreślić, wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony, nie tylko sytuacji materialnej - dochodów i kosztów utrzymania, ale całej sytuacji życiowej wnioskodawcy, a więc także stanu zdrowia, stanu rodzinnego, wieku, możliwości zarobkowania, itp., a uzasadnienie decyzji musi zawierać ocenę tej sytuacji. Przypomnieć też należy o zasadach postępowania, które obowiązują organy w prowadzonym postępowaniu. W myśl art. 8 K.p.a. - organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 9 K.p.a. - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wynika z akt sprawy, zasady te, stanowiące ogólne zasady postępowania administracyjnego, mające zasadniczy charakter, nie były przez organy dochowane. Brak jakichkolwiek dowodów na to, by organ czuwał, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Wręcz przeciwnie, organ skierował sprawę skarżącej do postępowania egzekucyjnego, a brak jest jakichkolwiek informacji, aby próbował wyegzekwować należność bez udziału komornika, czy choćby zaproponował rozłożenie jej na raty. Na rozprawie przed Sądem, skarżąca podniosła, że płaciłaby należność dobrowolnie. Trzeba też zauważyć, że skarżąca zwróciła się pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. do organu o rozłożenie należności głównej na raty, uzasadniając to trudną sytuacją finansową i zdrowotną. W decyzji z dnia 12 czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji, żądając zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ustalił jednocześnie sposób ich spłaty w formie rat w wysokości 300 zł miesięcznie plus ustawowe odsetki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uchyliło tę decyzję. Wskazało, że strona złożyła wniosek o rozłożenie świadczeń na raty jeszcze przed wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji zobowiązującej do zwrotu. Wniosek był zatem przedwczesny. Organ, ponownie żądając zwrotu tych świadczeń decyzją z dnia 16 listopada 2013 r., nie orzekał o rozłożeniu ich na raty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 23 września 2014 r., a skarga złożona na tę decyzję przez "[...]" do tut. Sądu została oddalona. Organ wydał ponadto w dniu 15 października 2013 r., odrębną decyzję o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 8.874 zł. Organ, w lutym 2015 r. wszczął wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 28 maja 2015 r., skarżąca zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w "[...]" o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z wyrokiem Sądu z dnia 5 maja 2015 r., uchylającym postanowienie Kolegium w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Naczelnik zwrócił się do organu o zajęcie stanowiska w przedmiocie tego wniosku. Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r., skierowanym do Naczelnika, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ jest ono prowadzone na podstawie prawomocnej decyzji żądającej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, nie zaś na podstawie uchylonych przez Sąd postanowień w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe wskazuje, że organ, którego obowiązkiem jest pomoc niezaradnej stronie, udzielanie wskazówek i wyjaśnień, tak, aby nie poniosła szkody, zamiast pouczyć stronę, i pomóc jej w rozwiązaniu problemu, w sposób ewidentny przekraczającego jej możliwości finansowe i życiowe, doprowadził do postępowania egzekucyjnego, nie wyraził zgody na jego zawieszenie, chociaż skutki wyroku z dnia 5 maja 2015 r. mogły odnieść się do przedmiotowej należności. Naraził swoim postępowaniem stronę na dodatkowe koszty postępowania egzekucyjnego. W tych działaniach organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu, w sposób ewidentny zostały naruszone wyżej powołane zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 8 i 9 K.p.a. Podnieść też trzeba, że – jak wynika z oświadczenia skarżącej – zwróciła już ona, w drodze egzekucji komorniczej, ponad 2.000 zł. Trzeba podkreślić, że skarżąca dysponuje kwotą 747,16 zł, z czego na utrzymanie mieszkania i zakup leków wydaje ponad 300 zł. Pozostaje jej więc na miesiąc kwota ok. 474 zł, co daje dziennie kwotę ok. 15 zł (w tym na wyżywienie i inne podstawowe wydatki osoby starszej). Przy czym, skarżąca nie ma żadnej możliwości dorobienia lub uzyskania pomocy od rodziny. Ma zaś 84 lata. Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem, że okoliczność, iż zadłużenie skarżącej powstało z jej winy, może stanowić podstawę do odmowy umorzenia przewidzianych do zwrotu należności. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje bowiem takiej przesłanki jako podstawy do wydania decyzji odmownej. Zdaniem Sądu, organy przekroczyły granice uznania administracyjnego stwierdzając, że skarżąca jest osobą zdolną do spłaty części nienależnie pobranych świadczeń bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie, a systematyczne regulowanie zadłużenia nie doprowadzi skarżącej do ubóstwa i nie stwarza sytuacji niebezpiecznej dla jej funkcjonowania. Nie zwróciły też uwagi na fakt, że trudna sytuacja skarżącej może skutkować się ubieganiem się przez nią o świadczenia z pomocy społecznej. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien dokonać oceny wniosku skarżącej opartego na przepisie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania, mając w szczególności na uwadze dochody uzyskiwane przez skarżącą, posiadane zobowiązania i wydatki, wiek i stan zdrowia oraz fakt, że skarżąca spłaciła już część nienależnie pobranej kwoty. W ocenie Sądu, organ II instancji może we własnym zakresie rozpoznać przedmiotową sprawę i nie było potrzeby uchylania również decyzji organu I instancji i przedłużania postępowania, toczącego się już od kilku lat. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, należało uchylić zaskarżoną decyzję – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.