II SA/Ol 1316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasta oddala skargę. Rada Miasta Działdowo, działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz.391), zwanej dalej "ustawą", podjęła w dniu 21 lutego 2013 r., uchwałę Nr XXIII/209/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy – Miasto Działdowo, zwanego dalej: "Regulaminem". Skargę na powyższą uchwałę do tut. Sądu wniósł H.F., zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co skutkuje – w ocenie skarżącego – niewywiązywaniem się przez organ z zobowiązań, zawartych w art. 6c ust. 1 ustawy i zmuszaniem skarżącego do ponoszenia dodatkowych opłat, związanych z przetransportowaniem powstałych w jego gospodarstwie domowym odpadów z remontu mieszkania. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, H.F. wniósł o uchylenie § 4 ust. 6 i § 8 zaskarżonej uchwały oraz określenie sposobu odbierania odpadów komunalnych rozbiórkowych, rodzaju pojemników, służących do ich gromadzenia, częstotliwości i sposobu pozywania się tych odpadów komunalnych. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł w skardze, że w miesiącach październik-listopad 2014 r. firma, odbierająca odpady komunalne z terenu miasta Działdowa, dwukrotnie nie zabrała odpadów, które powstały w gospodarstwie domowym skarżącego, pochodzących z remontu jego mieszkania. Wskazał, że systematycznie wnosi opłaty za gospodarowanie odpadami do "[...]" któremu miasto Działdowo zleciło wypełnianie zadań z zakresu gospodarowania odpadami na swoim terenie. Na wezwanie skarżącego o odbiór tych odpadów, organ wskazał na postanowienia § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którymi, właściciel nieruchomości, po selektywnym zbieraniu odpadów budowlanych i rozbiórkowych, pochodzących z prowadzenia gospodarstwa domowego, powinien je przetransportować na własny koszt do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych i wskazał położenie tego punktu. W ocenie skarżącego, te zapisy uchwały są rażąco sprzeczne z prawem. Wskazał na postanowienia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z których wynika, że Gmina obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, nadzoruje gospodarowanie tymi odpadami, ustanawia selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Powołał się też na art. 9u i art. 5 ust. 1 ustawy. Podniósł, że skierował do Przewodniczącego Rady Miasta pismo, w odpowiedzi na które nie zajął on stanowiska w sprawie niezgodności uchwały z przepisami ustawy. Poddał też w wątpliwość podejmowanie przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale spraw, dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, pomimo przekazania w 2012 r. zadań "[...]". W ocenie skarżącego, przedmiotowe odpady ma obowiązek odbierać Gmina. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ podniósł, że pismo skarżącego z dnia 23 października 2014 r., skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta Działdowo zatytułowane "skarga na uchwałę", nie zostało zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i zawiera w swej treści krytykę uchwalonego przez Radę Regulaminu, jednakże nie zawiera żądania jego zmiany lub uchylenia pod rygorem skierowania środka zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tym samym, nie spełnia wymogów, zawartych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wyczerpania trybu właściwego do wniesienia skargi. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi, organ podniósł, że w ramach objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ustanawiania selektywnego zbierania odpadów, ustawodawca nie określił wprost obowiązku odebrania od właścicieli wszelkiego rodzaju odpadów wprost z nieruchomości. W tym stanie rzeczy, ustalenia, wynikające z § 4 ust. 6 Regulaminu, iż niektóre, dość rzadko występujące odpady nie są odbierane przez przedsiębiorcę z nieruchomości, lecz powinny zostać dostarczone do punktu selektywnego zbierania odpadów, nie narusza zasad ustawowych. W konsekwencji tego, w § 8 uchwały określono wyłącznie rodzaje i pojemność worków i pojemników do selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, tj. odbieranych przez przedsiębiorcę. Odnosząc się do wątpliwości skarżącego, dotyczących określania przez Miasto spraw dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, pomimo przekazania tych zadań, organ zauważył, że przyjęcie Regulaminu jest ustawowym obowiązkiem gmin i to realizowanym w ściśle określonym czasie. Brak zaś uregulowania któregokolwiek zagadnienia, określonego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Przekazanie kompetencji Związkowi Gmin skutkowało zaś wyłącznie tym, że Zgromadzenie Związku stało się podmiotem właściwym do podejmowania uchwał, przewidzianych w art. 6 do 6r ustawy. Zadaniem Rady było zaś takie określenie treści Regulaminu, aby nie pozostawał on w sprzeczności z regulacjami przyjętymi przez Związek. Przekazanie zadań nastąpiło poprzez przyjęcie uchwałą przez Radę w dniu 22 marca 2012 r. uchwały Nr V/40/2012 Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin "Działdowszczyzna" w sprawie zmiany Statutu Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 art.1 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności uchwały XXIII/209/13 Rady Miasta Działdowo z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasto Działdowo wykazała, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Wniosek ten, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Sąd rozważył zatem, czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego, wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona przez skarżącego skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta Działdowa stosownym wezwaniem z dnia 23 października 2014 r., zatytułowanym: "skarga na uchwałę". Należy jednak wskazać, że o rodzaju pisma nie rozstrzyga jego nazwa, lecz treść, a z niej bezspornie wynika, że H.F.i kwestionuje uchwałę Rady Miasta Działdowo z dnia 21 lutego 2013 r. nr XXIII/209/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasto Działdowo. Stwierdza w nim, że jeżeli Gmina chce, żeby właściciel nieruchomości ponosił dodatkowe opłaty np. z tytułu wywozu odpadów budowlanych lub rozbiórkowych, Rada powinna była określić w drodze uchwały rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi. Uważa, że wszystkie odpady komunalne powstające w jego gospodarstwie domowym ma obowiązek odbierać Gmina, ponieważ co miesiąc zgodnie z przepisami ustawy wnosi opłaty za gospodarowanie wszystkimi odpadami. Powyższe stwierdzenia nie budzą wątpliwości, że skarżący kwestionuje określone postanowienia uchwały, zobowiązujące go do przekazywania przedsiębiorcy odpadów budowlanych lub rozbiórkowych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W tej sytuacji, brak literalnego wezwania do uchylenia lub zmiany uchwały nie może zostać uznany za brak wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiedź na wezwanie nosi datę 31 października i skarżący ją otrzymał, zaś skargę wniósł w dniu 10 listopada 2014 r. – za pośrednictwem organu. W tej sytuacji, skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu, polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Gmina – w myśl art. 3 ustawy - zapewnia czystość i porządek na podległym jej obszarze oraz tworzy warunki do ich utrzymania. Ustawa określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3, 6c ust. 1 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wskazać w tym miejscu należy, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale nie można zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2, z drugiej zaś strony, muszą się w niej znaleźć postanowienia, odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w sposób inny, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres regulacji ustawowej. Organ stanowiący, uchwalając akt prawa miejscowego, musi ściśle uwzględniać wytyczne, zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady uznawane jest za istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu organ, uchwalając Regulamin, nie naruszył powyższych postanowień, ani innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wbrew zarzutom skargi, postanowień tych nie narusza § 4 ust. 6 załącznika do uchwały w brzmieniu: "Pozostałe odpady zbierane selektywnie pochodzące z gospodarstw domowych odbierane są w punkcie selektywnego zbierania odpadów". Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków, chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Chodzi więc o to, aby rada, między innymi zapisami regulaminu, dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Z przepisu tego nie wynika zaś w żaden sposób obowiązek odbierania przez Gminę wszystkich, wyszczególnionych w nim odpadów. W myśl zaś art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy, gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy. Taki zaś punkt zbierania odpadów rozbiórkowych i budowlanych został w gminie utworzony, co wynika z akt sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 3 ustawy – właściciele nieruchomości zobowiązani są do zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie. W regulaminie natomiast zobowiązano właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania powstających w gospodarstwach domowych odpadów budowlanych i rozbiórkowych (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit. f), które odbierane są w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (ust. 6 § 4). W konsekwencji powyższego, nie ma podstaw również zarzut skargi naruszenia § 8 załącznika do uchwały, określającego rodzaj i pojemność worków i pojemników do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obejmujących następujące frakcje odpadów, zbieranych selektywnie: papier, tektura oraz opakowania wielomateriałowe, szkło, tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone, metale, popiół. Jak wskazano wyżej, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników. Nie stanowi naruszenia prawa nieobjęcie powołanym § 8 pojemników na odpady budowlane i rozbiórkowe, bowiem nie są to odpady, o jakich mowa w cytowanym przepisie ustawy, co do których można określić średnią ich ilość wytwarzaną w gospodarstwie domowym. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, są to dość rzadko występujące odpady, które powinny zostać przez właściciela nieruchomości dostarczone do punktu selektywnego zbierania odpadów. Stanowisko takie jest w pełni słuszne i zgodne z przepisami prawa. Końcowo wskazać należy, że uchwalenie przez Gminę regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, było obligatoryjne i obowiązek taki wynika z powołanych wyżej przepisów art. 4 ustawy. Zadania Związku Gmin wynikają zaś z postanowień art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.