II SA/Ol 132/11

Dnia 4 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 18 stycznia 2010r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działający z upoważnienia Burmistrza O., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone J. G. w okresie od 1 kwietnia 2006r. do 30 września 2009r. w łącznej wysokości 6.381, zł wraz z odsetkami ustalonymi na dzień 18 stycznia 2010r. w kwocie 1.528,98 zł. oraz zobowiązał J. G. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Podstawą faktyczną takiego rozstrzygnięcia było powzięcie przez organ w dniu 3 grudnia 2009r. wiadomości o jednoczesnym pobieraniu przez wnioskodawczynię od 19 kwietnia 2006r. dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. J. G. wniosła od tej decyzji odwołanie, podpisane przez syna – M. G., w którym podał, iż matka ma demencję starczą. Jej sprawami zajmował się mąż T. G. Po jego śmierci w 2006 roku nikt z rodziny nie śledził dokumentów. Prawdopodobnie zasiłek pielęgnacyjny był dostarczany bezpośrednio do rąk matki, która zużyła go na bieżące wydatki. Obecnie niska renta rodzinna matki nie wystarczy na spłatę zadłużenia. Ponadto, gdyby Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej współdziałał z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, to nie doszłoby do zaistniałej sytuacji. Pismem z dnia 11 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do M. G. o wskazanie, czy wnosząc odwołanie działał z umocowania matki i nadesłanie pełnomocnictwa. Z uwagi na to, że adresat nie udzielił odpowiedzi na powyższe pismo, organ odwoławczy pismem z dnia 20 kwietnia 2010r. ponaglił M. G. do nadesłania pełnomocnictwa. Ponieważ M. G. nie zareagował również na to pismo, organ w dniu 17 maja 2010r. zwrócił się do J. G. o potwierdzenie dokonanej przez syna czynności. O to samo organ zwrócił się do strony pismem z dnia 9 sierpnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dniu 4 października 2010r. zwróciło się po raz kolejny do M. G. o wskazanie, czy wnosząc odwołanie działał z umocowania matki i nadesłanie pełnomocnictwa wraz z informacją, że nieudzielanie odpowiedzi spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia. Decyzją z dnia 1 grudnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. G. nie ma statusu strony w prowadzonym postępowaniu z uwagi na brak własnego indywidualnego interesu prawnego. Nie odpowiedział on na pisma organu i nie nadesłał pełnomocnictwa matki, z którego wynikałoby iż działa w imieniu matki. Również J. G. nie potwierdziła czynności złożenia odwołania przez syna. Równocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 33 § 4 k.p.a., gdyż sprawa uznania świadczenia za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi, ze względu na charakter i doniosłość skutków finansowych, nie jest przypadkiem mniejszej wagi, o jakim mowa w tym przepisie. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, J. G., reprezentowana przez pełnomocnika M. G., wniosła o jej uchylenie i anulowanie nienależnie pobranego świadczenia. Pełnomocnik skarżącej zarzucał, iż organ II instancji nie wziął pod uwagę przyczyn nie odbierania przez M. G. korespondencji, usprawiedliwionych pracą poza miejscem zamieszkania oraz jego chorobą. Ponadto pełnomocnik podnosił, że skarżąca nie jest w stanie zwrócić tak dużej kwoty a takie instytucje jak Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinny ze sobą współdziałać ze względu na podeszły wiek i nieporadność osób, które obsługują. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywrócił termin do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn formalnych, innych aniżeli w niej podnoszone. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, iż decyzja ta została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Kwestia istotna w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego, czy odwołanie od decyzji organu I instancji, którego braki formalne nie zostały usunięte, dawały podstawę do umorzenia postępowania przed organem II instancji, czy też postępowanie przed organem odwoławczym winno być zakończone w inny sposób. Jak wynika z akt sprawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało ustalone na wniosek J. G. decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w O. z dnia 29 sierpnia 2005r. zmienionej decyzją z dnia 24 sierpnia 2006r. Decyzja ta została uchylona z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni pobierała od kwietnia 2006r. dodatek pielęgnacyjny. Wskutek tego organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie nienależnego świadczenia i decyzją z dnia 18 stycznia 2010r. uznał kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone w okresie od 1 kwietnia 2006r. do 30 września 2009r. za świadczenia nienależne, podlegające zwrotowi. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, jako strona odwołująca się, została oznaczona J. G. lecz zostało ono podpisane przez M. G. Z treści tego pisma nie wynikało, czy odwołanie zostało podpisane przez syna odwołującej się, z jej umocowania, czy też wniesiony środek odwoławczy pochodzi od strony, ale nie jest przez nią podpisany. Organ odwoławczy podejmował wiele działań, zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii lecz czynności te nie doprowadziły do usunięcia braków formalnych odwołania. Zdaniem organu II instnacji dawało to podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stanowiska tego nie podziela. Umorzenie postępowania odwoławczego jest możliwe wtedy, gdy ustalenie interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie, wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym. Jeżeli doprowadzi ono organ do wniosku, że jednostka wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie własnego interesu prawnego, wówczas organ zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. (por. B.Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597). Sytuacja taka nie wystapiła w rozpoznawanej sprawie, albowiem nie było potrzeby prowadzenia żadnych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia interesu prawnego M. G. Z art. 16 ust.2 pkt 3 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zmianami) jednoznacznie wynika bowiem, że stroną postępowania adminstracyjnego, którego przedmiotem jest zasiłek pielęgnacyjny w niniejszej sprawie mogła być tylko J. G. W sytuacji, gdy treść złożonego odwołania niewątpliwie wskazuje, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania z uwagi na brak własnego interesu prawnego, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest właściwym sposobem załatwienia sprawy przez organ II instancji. W takiej sytuacji postępowanie przed organem II instancji powinno zakończyć się wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Obydwa wymienione rozwiązania procesowe dotyczą jednak tylko takich przypadków, kiedy odwołanie nie jest dotknięte żadnymi brakami formalnymi, a taki nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami – dalej: k.p.a.), który ma w sprawie zastosowanie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, odwołanie może wnieść tylko strona – w niniejszej sprawie J. G. Stosownie zaś do art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art. 63 § 1 k.p.a., odwołanie powinno być podpisane przez wnoszącego, czego skarżąca nie uczyniła. Niepodpisanie odwowołania przez stronę stanowi usuwalny brak formalny pisma. Jednakże brak ten nie został przez stronę usunięty, ponieważ nie była do tego przez organ wzywana. Przepis art. 32 k.p.a. umożliwia stronie działanie przez pełnomocnika lecz musi być ono udzielone wyraźnie a organ nie może domniemywać, iż pełnomocnictwo zostało udzielone. Stąd obowiązek, nałożony na pełnomocnika w art. 33 § 3 k.p.a. dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa. Niezastosowanie się do tego obowiązku stanowi brak formalny, który także może być na wezwanie organu usunięty. Na gruncie ogólnych regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. (niepublikowany wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 641/97 dostępny w bazie Lex 33427). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie jakie działania winien podjąć organ w razie niezastosowania się do wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Poglądy doktryny i orzecznictwa nie są w tym zakresie jednolite. Prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "w sytuacji, gdy strona nie usunęła takich braków w terminie, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. LEX Wolters Kluwer business Warszawa 2009, str. 664). Zgodnie z poglądem przeciwnym, po bezskutecznym upływie siedmiodniowego terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien przedmiotowe odwołanie pozostawić bez rozpoznania (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 595- 596 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2008r. II OSK 1268/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, iż w sytuacji nie usunięcia w terminie braków formalnych odwołania, zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a. Wszakże odwołanie jest jednym z podań składanych w toku postępowania administracyjnego, wymienionym w art. 63 § 1 k.p.a. Zatem, zgodnie z art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., winno spełniać określone ustawowo wymogi co do formy. W konsekwencji, jeżeli organ dostrzeże braki formalne w odwołaniu, stanowiącym swego rodzaju podanie, w którym strona wyraża swoje niezadowolenie z decyzji, to winien wezwać stronę do ich usunięcia pod rygorem wymienionym w art. 64 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało M. G. do złożenia pełnomocnictwa, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia lecz mimo pouczenia o takim rygorze, wydało decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast nie wezwało J. G. do podpisania odwołania, pod wymienionym rygorem lecz zwróciło sie do niej o potwierdzenie dokonanej przez syna czynności, nie pouczając strony o skutkach prawnych niepodpisania odwołania. Takie działanie organu było nieuprawnione. Należy mieć boowiem na uwadze fakt, że w odwołaniu jako strona skarżąca została wskazana J. G. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien więc wezwać ją do podpisania odwołania w terminie 7 dni i pouczyć o skutkach prawnych niedokonania tej czynności. Jeżeli strona popisze odwołanie, organ rozpozna je i wyda decyzję zalatwiajacą sprawę merytorycznie. Jeżeli brak formalny odwołania nie zostanie przez stronę usunięty, organ pozostawi je bez rozpatrzenia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyłącznie formalnych uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.