II SA/Ol 1328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu decyzji z dnia "[...]" przyznającej J. W. zasiłek stały. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z dnia "[...]", a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia "[...]" (zmienionej wielokrotnie) przyznającej zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ponownie rozpatrując sprawę organ ustalił, iż we wrześniu 2014 r. J. W. osiągnął dochód w wysokości 929 zł, na który składa się kwota 400 zł pożyczki od kolegi oraz wysokość zasiłku stałego. Wskazano, że w miesiącu tym J. W. zapłacił dwukrotnie alimenty w kwotach po 400 zł, a także uregulował, co wynika z przedstawionych potwierdzeń wpłat, czynsz za mieszkanie w kwocie 300 zł oraz opłaty za zimną wodę w kwocie 10 zł, za energię elektryczną w kwocie 80 zł oraz za telefon w kwocie 25 zł, co stanowi łącznie 1215 zł. Wyjaśniono, że według oświadczenia, źródłem dochodu strony w okresie od lipca do października 2014 r. był zasiłek stały w wysokości 529 zł, który strona przeznaczyła na zakup żywności, alimenty oraz opłaty mieszkaniowe i media. Nadto, strona wskazała, że otrzymywała pożyczki od brata oraz osiągała dochody z pracy dorywczej (sprzedaż złomu), jak również regularnie wyjeżdża do Federacji Rosyjskiej. Podano, że J. W. oświadczył, iż do Obwodu Kaliningradzkiego wyjeżdżał za pieniądze, które otrzymywał z pomocy społecznej. Nadto podał, że w związku z każdorazowym wyjazdem kupował od 300 do 500 rubli, jednakże nie podał na co powyższe kwoty zostały przeznaczone. Potwierdził również, że papierosy przywożone były na swój użytek, ale często przywozi towar bratu, nie osiągając z tego tytułu żadnego dochodu. Wskazano, że strona została dwukrotnie skazana za przewóz wyrobów akcyzowych w wysokościach przekraczających dopuszczalny limit. Ustalono, że w okresie od lipca do października 2014 r. J. W. przewiózł z terytorium Federacji Rosyjskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyroby o wskazanej wysokości: w lipcu 2014 r. - 3029,93 zł (91 alkoholu, 18 paczek papierosów, 910 l paliwa), w sierpniu 2014 r. - 3317,57 zł - 101 alkoholu, 20 paczek papierosów, 1010 l paliwa, we wrześniu 2014 r. - 2519,70 zł - 8 l alkoholu, 16 paczek papierosów, 780 l paliwa, w październiku 2014 r. - 3064,44zł - 10l alkoholu, 20 paczek papierosów, 1000 l paliwa. Organ wskazał, że powyższe dane zostały ustalone na podstawie dokumentów przedłożonych przez Izbę Celną i na podstawie przeliczenia kursu walut w każdym miesiącu. W ocenie organu porównanie wysokości przedstawionego przez stronę dochodu oraz poczynionych wydatków dowodzi jednoznacznie, że występuje istotna dysproporcja pomiędzy deklarowaną sytuacją materialną a rzeczywistą sytuacją majątkową. Odwołanie od wskazanej powyżej decyzji w terminie wniósł J. W., wnosząc o wypłatę należnego zasiłku stałego za okres od 1 października 2014 r. w kwocie 529 zł miesięcznie wraz z odsetkami. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wykazał, iż we wrześniu 2014 r. uzyskał wyższy dochód w związku z zaciągnięciem pożyczki od kolegi, którą przeznaczył na alimenty. Wskazał, że zrobił to w trosce o swoją małoletnią córkę, która nie miała niezbędnych przyborów do szkoły i nie chciała do niej uczęszczać. Aby spłacić zaciągnięty dług sprzedał pamiątkę rodzinną w postaci złotego sygnetu. Nie wiedział, że jest to dodatkowy dochód. W ocenie odwołującego sytuacja taka jest dla niego krzywdząca, gdyż nawet jeśli we wrześniu 2014 r. uzyskał wyższy dochód, to zasiłek powinien mu być odebrany na okres jednego miesiąca, a obecnie pozostaje bez jakichkolwiek środków do życia od 1 października 2014 r. Wskazał, że pożyczkę zaciągnął od kolegi, gdyż przedkładał dobro córki ponad własne potrzeby. Podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną i schorowaną o czym informował pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wyjaśnił nadto, że w okresie otrzymywania zasiłku umiejętnie gospodarował otrzymanymi środkami dlatego też nie dopuścił do sytuacji, w której powstałyby zadłużenia w czynszu bądź w mediach. Odnosząc się do wyjazdów do Federacji Rosyjskiej wskazał, że ilości wskazane przez Izbę Celną są ilościami paliwa wywożonymi z Federacji Rosyjskiej. Tylko część z tego paliwa została zakupiona na terytorium Federacji Rosyjskiej, natomiast część paliwa zatankowana została na terenie RP. Do granicy z Federacją Rosyjską należy dojechać, więc logicznie analizując sytuację odwołujący nie mógł mieć pustego zbiornika w pojeździe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta A przez Kierownika Działu Usług Opiekuńczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie uchylenia decyzji z dnia "[...]" (zmienionej wielokrotnie) przyznającej J. W. zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na ustalony stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa stanowiące podstawę orzekania. Kolegium wskazało, że stwierdzone w przedmiotowej sprawie okoliczności - zakup w Federacji Rosyjskiej towarów objętych akcyzą, tj. alkoholu, papierosów i paliwa o wartości znacznie przenoszącej uzasadnione potrzeby strony, jak również deklarowane przez skarżącego dochody - wyczerpują przesłanki, o jakich mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające uchylenie decyzji przyznającej stronie zasiłek stały z uwagi na zachodzącą rażąca dysproporcję pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową J. W. wskazującą na to, iż jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Skargę na ww. decyzję wywiódł J. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i zwrócił się o uchylenie decyzji w całości, zasądzenie wypłaty należnego zasiłku stałego za okres od dnia 1 października 2014 r. w kwocie po 529 zł miesięcznie wraz z odsetkami oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Szczegółowo opisał swoją sytuację, wyjaśnił że jego wyjazdy do Federacji Rosyjskiej nie mają charakteru zarobkowego. W ocenie skarżącego decyzja jest dla niego krzywdząca, zaś organ odbiera mu zasiłek tylko i wyłącznie dlatego, iż jest osobą zaradną, umiejętnie gospodarującą własnymi środkami i nie ma zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz.1647 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia "[....]" uchylającą decyzję z dnia "[...]", przyznającą J. W. zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163). Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne za podstawę zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uznały zmianę sytuacji dochodowej skarżącego z uwagi na zachodzącą rażącą dysproporcję pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową J. W., wskazującą na to, iż jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, takie jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji stanowią odstępstwo od fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przepis art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest on przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dopuszczającym przełamanie zasady ochrony praw nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady jest dopuszczalna dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. W tym miejscu wskazać należy, że nie można wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 989/13 i z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach: https://cbois.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w opisywanej sprawie jednak nie zachodzi. Na gruncie niniejszej sprawy organy uznały, że stwierdzone w przedmiotowej sprawie okoliczności - zakup w Federacji Rosyjskiej towarów objętych akcyzą, tj. alkoholu, papierosów i paliwa o wartości znacznie przenoszącej uzasadnione potrzeby strony, jak również deklarowane przez skarżącego dochody - wyczerpują przesłanki, o jakich mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej (w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia), uzasadniające uchylenie decyzji przyznającej stronie zasiłek stały z uwagi na zachodzącą rażącą dysproporcję pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową J. W., wskazującą na to, iż jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. W ocenie Sądu organy prawidłowo i w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, że w okresie od lipca do października 2014 r. J. W. przewiózł z terytorium Federacji Rosyjskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyroby o wskazanej wysokości: w lipcu 2014 r. - 3029,93 zł (91 alkoholu, 18 paczek papierosów, 910 l paliwa), w sierpniu 2014 r. - 3317,57 zł - 101 alkoholu, 20 paczek papierosów, 1010 l paliwa, we wrześniu 2014 r. - 2519,70 zł - 8 l alkoholu, 16 paczek papierosów, 780 l paliwa, w październiku 2014 r. - 3064,44 zł - 10 l alkoholu, 20 paczek papierosów, 1000 l paliwa. Powyższe dane zostały ustalone na podstawie dokumentów przedłożonych przez Izbę Celną i na podstawie przeliczenia kursu walut w każdym miesiącu. Trzeba jednak zauważyć, że decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia "[...]" (zmienionej wielokrotnie) przyznającej zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Kolegium utrzymało tą decyzję w mocy. Organ poczynił zatem ustalenia co do przewożonych przez skarżącego w okresie od lipca 2014 r. towarów, ale jego decyzja o uchyleniu wywołuje skutki prawne sięgające aż 2009 r. Organ nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu w jakiej dacie lub od jakiego momentu skarżący traci uprawnienie do zasiłku stałego. Nie wyjaśnił tym samym dlaczego uchylił decyzję bez określenia, kiedy decyzja ta traci moc, w sytuacji, gdy przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego zostało wykazane dopiero w październiku 2014r., kiedy to Izba Celna pismem z dnia 7 października 2014r. (akta adm., k. – 28) przesłała do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej szczegółowe dane na temat przejazdów (wjazdów do Polski z Federacji Rosyjskiej) skarżącego. Tym samym organy dopuściły się uchybienia rzutującego na istotę rozstrzygnięcia sprawy. Nie rozważyły bowiem i nie uzasadniły powodu uchylenia pierwotnej decyzji przyznającej zasiłek stały, ze wskazaniem określenia daty utraty mocy decyzji z "[...]’. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania rzeczą oczywistą jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji, gdyż ocena ta po prostu nie jest możliwa z uwagi na uchybienia występujące w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu nie można przy tym przyjąć, że organ był uprawniony do pozbawienia świadczenia skarżącego z mocą wsteczną, co w istocie może wynikać z rozstrzygnięcia organu I instancji, który uchylił decyzję własną z "[...]". Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.