II SA/Ol 135/12

Dnia 24 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 roku sprawy ze skargi P. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. P. i J. P. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku P. P. z dnia 19 listopada 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z garażem, parterowego z poddaszem użytkowym, przewidzianej do realizacji na działce nr "[...]", położonej w miejscowości G., gmina O., stanowiącej własność P. i J. P. Organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że teren określony we wniosku dla przedmiotowej inwestycji spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przedstawiony projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O., Starostą O. oraz Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Oddział Rejonowy w O. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Pojezierza Iławskiego i Wzgórz Dylewskich w J., który podniósł, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie Parku Krajobrazowego Wzgórz Dylewskich. Podkreślił przy tym, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej obszaru sąsiedztwa przedmiotowej działki określono, że znajduje się ona poza zwartą zabudową wsi G., w strefie P III, w której obowiązują przepisy i zadania planu ochrony zawarte w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko – Mazurskiego nr 13 z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wzgórz Dylewskich. W strefie tej zakazuje się lokalizacji poza zwartą zabudową jednostek osadniczych, z wyjątkiem rozbudowy istniejących siedlisk lub odbudowy nieistniejących siedlisk kolonijnych w miejscu, gdzie były zlokalizowane. W związku z powyższym realizacja planowanego przedsięwzięcia naruszy istotnie zapisy tego planu. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ pierwszej instancji zarówno w uzasadnieniu, jak i w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie odniósł się do zastrzeżeń Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Pojezierza Iławskiego i Wzgórz Dylewskich w J., ani też nie wskazał, czy przedmiotowa inwestycja koliduje lub nie koliduje z rozporządzeniem Wojewody Warmińsko – Mazurskiego nr 13 z dnia 19 kwietnia 2007r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wzgórz Dylewskich. Zaznaczono przy tym, iż działający w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., który postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił w zakresie ochrony przyrody warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, również nie odniósł się do treści wskazanego wyżej rozporządzenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli J. i P. P., żądając jej uchylenia i utrzymania w mocy poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż z niezrozumiałych powodów organ odwoławczy wskazał na konieczność oceny stanowiska Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Pojezierza Iławskiego i Wzgórz Dylewskich w J., które jest odpowiedzią na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, iż stanowisko to było znane Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O., który mimo to uzgodnił projekt decyzji. W ocenie skarżących Kolegium w sposób nieprawidłowy dokonało wykładni prawa w niniejszej sprawie. Wskazano, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008r. w sytuacji, gdy ustalenia zawarte w planie ochrony parku krajobrazowego nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. Obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji, stanowiących, iż ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla dokumentów planistycznych. Skarżący podkreślili, iż teren określony we wniosku dla planowanej inwestycji spełnia warunki stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przedmiotowa inwestycja nie koliduje z ładem przestrzennym, ani nie pogorszy użytkowania nieruchomości sąsiednich. Zaznaczono przy tym, iż przedmiotowa działka usytuowana jest pomiędzy działkami już zabudowanymi, a tym samym inwestycja skarżących wkomponuje się w ciąg zabudowy sąsiedniej. Ponadto skarżący podnieśli, iż niedopuszczalne jest, aby jeden podmiot - Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Pojezierza Iławskiego i Wzgórz Dylewskich w J. brał udział w postępowaniu zarówno jako organ uzgadniający, jak i strona postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu polegająca, m.in. na budowie obiektu budowlanego. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym wymogu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Ponadto w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż położone w granicach parku narodowego i jego otuliny decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 powołanej ustawy). Należy przy tym zauważyć, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2009r. (Sygn. akt II OSK 1239/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia,nsa.gov.pl) kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym, który jest uprawniony do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia, wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. Podkreśla się, że uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych; zgodnie zaś z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu (Komentarz do ustawy Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck 2011, s. 441 – 442). Jak wynika z akt sprawy nieruchomość skarżących o nr ewid. "[...]" położona jest w granicach Parku Krajobrazowego Wzgórz Dylewskich w strefie oznaczonej P III. W związku z powyższym organ prowadzący postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o wymagane prawem uzgodnienie projektu decyzji. Regionalny Konserwator Przyrody – działający z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. – postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ uzgadniający stwierdził, że po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów uznał, iż planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na cele ochrony parku krajobrazowego oraz nie będzie stanowiła zagrożenia dla gatunków roślin, zwierząt oraz siedlisk będących celem ochrony obszaru Natura 2000 "Ostoja Dylewskie Wzgórza". Tym samym należy stwierdzić, iż z uwagi na dokonane w sprawie uzgodnienie Wójt Gminy O. jako organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy nie posiada już uprawnienia do ponownego analizowania zagadnień będących przedmiotem uzgodnienia, w tym przypadku związanych z ochroną przyrody. Jak bowiem wskazano wyżej jedynym organem uprawnionym do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu (z wyjątkiem obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, co do których organem uzgadniającym jest dyrektor parku narodowego) jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, co wynika wprost z treści art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym niezasadne jest stanowisko Kolegium, iż organ I instancji winien odnieść się do zarzutów Dyrektora Parku Krajobrazowego opartych wyłącznie o przepisy rozporządzenia dotyczącego planu ochrony parku, a zatem przepisy dotyczące ochrony przyrody. Dodatkowo należy podnieść, iż niewątpliwie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ winien mieć na uwadze ograniczenia jakie mogą wynikać z samego już usytuowania nieruchomości na terenach objętych szczególną ochroną. Jak wynika bowiem z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Jednakże jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2009r. (sygn. akt II OSK 1239/08, LEX nr 566125) z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia muszą bowiem wynikać z innych przepisów. Takimi przepisami nie są jednak regulacje zawarte w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 kwietnia 2007r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wzgórz Dylewskich (Dz. Urz. Woj. Warmińsko – Mazurskiego Nr 59, poz. 963). Szczegółowe elementy jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera art. 20 ust. 4 cytowanej ustawy. Należy przy tym zaznaczyć, iż sztywne określenie katalogu tych elementów powoduje, że plany ochrony nie mogą wykraczać poza ustalone ramy. Jednocześnie ustalenia te nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bk 793/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia,nsa.gov.pl). Obowiązujące przepisy nie zawierają bowiem regulacji, wskazujących, iż ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla dokumentów planistycznych, tak jak to stanowił zapis art. 13a uprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. w art. 13a. Analiza przepisów aktualnej ustawy o ochronie przyrody wskazuje, iż nie pozwalają one na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego. Zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony - zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody – mogą być zawarte wyłącznie w uchwale o utworzeniu parku krajobrazowego lub powiększeniu jego obszaru. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało na jakiekolwiek zapisy aktu o utworzeniu przedmiotowego parku, dotyczące zakazu zabudowy, nakazując jednocześnie uwzględnienie zarzutów odwołania opartych na zapisach planu ochrony parku. Także zatem z powyższych względów stanowisko organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia. W związku z powyższym organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie sprawy na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.