II SA/Ol 1350/14

Dnia 12 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]" przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzekło o przyznaniu M. T. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką Z. T., legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, w kwocie 520 zł na okres od "[..]" do dnia "[...]". W dniu 23 lipca 2014 r. Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych MOPS w "[...]" zawiadomił M. T. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia "[...]". Następnie, w dniu "[...]", Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych MOPS w "[...]" wydał decyzję, znak: "[...]", w przedmiocie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką Z. T. Podniesiono, iż organ ustalił, że M. T. od dnia 3 czerwca 2014 r. zaprzestał sprawowania opieki nad matką Z. T. i przebywa za granicą, gdzie pracuje. Niepełnosprawna matka strony – Z. T. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a w codziennych czynnościach pomaga jej wnuczka I. T., która sporządza posiłki, sprząta i robi zakupy. W tym stanie rzeczy, organ stwierdził, że M. T. nie posiada uprawnienia do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. T. wskazał, że wyjeżdżając do siostry, u której nie był 17 lat, zapewnił mamie opiekę, która sprawowała jego córka oraz żona. Podniósł, że po powrocie z wyjazdu, nadal opiekuje się mamą, która nie jest w stanie sama egzystować i wymaga stałej opieki. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" Argumentowało, że organ pierwszej instancji w dniu 24 czerwca 2014 r. zwrócił się o przeprowadzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego u M. T., w szczególności w zakresie sytuacji zdrowotnej osoby pozostającej pod opieką i osoby sprawującej opiekę oraz zakresu czynności wykonywanych w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną i wymiaru czasu, w jakim opieka jest sprawowana. Organ uzyskał informacje, że przeprowadzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego u strony nie było możliwe z uwagi na jej nieobecność w środowisku. Pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", w dniach 27 czerwca 2014 r., 1 lipca 2014 r., 7 lipca 2014 r., 8 lipca 2014 r. nie zastał M. T. w środowisku, mimo, iż został on wcześniej zawiadomiony o terminie przeprowadzenia czynności. M. T. nie skontaktował się również z pracownikiem socjalnym. Według oświadczenia pracownika socjalnego z dnia 8 lipca 2014 r., członkowie rodziny strony nie udzielili informacji o aktualnym miejscu pobytu M. T. Z kolei, z przeprowadzonego w dniu 11 lipca 2014 r. wywiadu z osobą wymagającą opieki - matką strony Z. T. wynika, że zamieszkuje ona sama, jej syn M. T. nie opiekuje się matką, przebywa za granicą i tam pracuje. W codziennych czynnościach jest wspomagana pomocą ze strony wnuczki I. T. Natomiast w oświadczeniu z dnia 13 sierpnia 2014 r. złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, M. T. podał, że od 3 czerwca do 12 sierpnia 2014 r. przebywał u siostry w "[...]", a opiekę nad Z. T. sprawowała w tym okresie jego córka I. oraz żona. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r., poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazało, że ustalony w sprawie stan faktyczny dowodzi, że M. T., wyjeżdżając za granicę na okres przekraczający dwa miesiące (3 czerwca 2014 r. - 12 sierpnia 2014 r.),nie sprawował stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - swoją matką Z. T. M. T. zaprzestał wykonywania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, w związku z czym nie budzi wątpliwości, że nie wykonując podstawowego obowiązku, z realizacją którego wiązało się przyznanie mu świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie przysługuje mu forma wsparcia zabezpieczona przez Państwo w postaci wypłacanego świadczenia. Powyższą decyzję Kolegium zaskarżył do Sądu M. T. Podniósł, że opiekę nad matką sprawuje od ponad 5 lat. Jest ona osobą, która nie jest w stanie sama funkcjonować i wymaga stałej opieki. Przyznał, że był u swojej siostry ale tam nie pracował. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą uchylono decyzję przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie organów obu instancji, skarżący nie wykonywał rzeczywistej opieki nad matką. W sprawie bezsporne jest, że skarżący opiekował się matką w dacie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. w dniu "[...]" i sprawuje tę opiekę nadal. Nie wykonywał zaś opieki faktycznie przez okres od dnia 3 czerwca 2014 r. do dnia 12 sierpnia 2014 r., kiedy to przebywał u siostry. Z tej przyczyny, organ pierwszej instancji wydał w dniu "[...]" decyzję, uchylającą decyzję z dnia "[...]" przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Oceniając przedmiotową sprawę, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji. Jednocześnie zaś wskazać należy, że w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd obligatoryjnie stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (także nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakazuje wyjście poza granice skargi oraz zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Określenie "sprawa, której dotyczy skarga" oznacza sprawę w znaczeniu materialnym wraz ze składającymi się na nią elementami podmiotowo-przedmiotowymi. Przepis ten nie zawiera definicji "sprawy", stąd też zakres tego pojęcia wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Przyjmuje się jednak, że pojęcie to należy rozumieć szeroko. Jest ono szersze od pojęcia "sprawa administracyjna". Zatem obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, które - poprzedzając zaskarżone orzeczenie - warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Przepis ten jest kontynuacją, a ściślej – uzupełnieniem, zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, o której mowa wyżej, umożliwiającą sądowi orzekanie w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten jest adresowany do sądu i nie może stanowić samodzielnej podstawy żądania skargi do objęcia kontrolą sądu także innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę jest bowiem stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, rozważając przedmiotową sprawę uznał, że powinien zastosować środki, określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a nie tylko w odniesieniu do zaskarżonego aktu, ale też do decyzji organu pierwszej instancji, jako podjętej w granicach przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu bowiem, w zaistniałej sytuacji, do końcowego załatwienia sprawy niezbędne było również dokonanie przez Sąd orzekający kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji, która - w ocenie Sądu orzekającego - jest niezgodna z prawem. Przypomnieć trzeba, że sprawą w niniejszym postępowaniu było postępowanie w przedmiocie pozbawienia skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnienie własnej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie sprawował opieki nad niepełnosprawną matką ponieważ przebywał u siostry. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że przesłanką uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy jest fakt niesprawowania przez skarżącego opieki nad matką, w związku z jego pobytem za granicą, co zostało wprost wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Skarżący przebywał zaś u siostry w okresie od dnia 3 czerwca 2014 r. do dnia 12 sierpnia 2014 r., co oznacza, że w dacie wydawania decyzji z dnia "[...]" nie zachodziła już okoliczność niesprawowania opieki z powodu pobytu u siostry, stanowiąca podstawę jej wydania. Tym samym, treść rozstrzygnięcia z dnia "[...]" jest niezgodna ze stanem faktycznym sprawy. Oznacza to, że przesłanki rozstrzygnięcia (pobyt u siostry) nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy (w dniu orzekania skarżący nie przebywał już za granicą). Organ pierwszej instancji przede wszystkim nie wskazał od kiedy pozbawia skarżącego przyznanego mu decyzją z dnia "[...]" świadczenia. Skoro niebudzącą w sprawie wątpliwości okolicznością jest, że M. T. osobiście opiekował się matką od dnia przyznania świadczenia, do dnia wyjazdu do siostry, organ powinien uzasadnić, czego nie uczynił, dlaczego świadczenie za ten okres skarżącemu nie przysługuje. Wskazana kwestia jest o tyle istotna, że w przypadku ewentualnego wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, skarżący mógłby być zobowiązany, jak wynika to z decyzji organu pierwszej instancji, do zwrotu świadczenia za okres od dnia "[...]" do dnia "[...]" (cały okres świadczeniowy). Tymczasem niewątpliwym jest, że skarżący faktycznie sprawował opiekę nad matką od dnia przyznania świadczenia, do dnia wyjazdu za granicę i po powrocie. Zatem pozbawienie skarżącego świadczenia za cały okres, nie znajduje uzasadnienia. Wyżej opisane braki postępowania wyjaśniającego stanowią naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co do decyzji organu odwoławczego także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji nie usuwając jej braków. Z przedstawionych powyżej przyczyn, w ocenie Sądu, rozpoznając przedmiotową sprawę i orzekając w granicach sprawy, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji, jako niezgodną z przepisami prawa procesowego. Konsekwencją uchylenia tej decyzji jest zaś uchylenie zaskarżonej do Sądu decyzji organu odwoławczego. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji powinien ponownie dokonać oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do otrzymania świadczenia. W tym stanie rzeczy, Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.