II SA/Ol 136/11

Dnia 19 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi P. Z. C. na czynność Starosty w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania zwrotu P. Z. C. części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych); III. zwraca z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżącemu kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem nadpłaconego wpisu sądowego; IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia "[...]" P. Z. C. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w "[...]" o zwrot różnicy uiszczonej przez niego, w wysokości 500 zł, opłaty za wydanie karty pojazdu. Wskazał m.in., iż przedmiotową opłatę uiścił na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310). W dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt U 6/04 orzekł, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodne z art. 77 ust. 4, pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na skutek powyższego wyroku, w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421), opłatę za kartę pojazdu ustalono na kwotę 75 zł. Zatem opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł była, jako sprzeczna z prawem, nienależna. Pismem z dnia "[...]", znak "[...]", działający z upoważnienia Starosty "[...]" - Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w "[...]" poinformował P. Z. C., że pobrana opłata była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Podniósł, że do źródeł obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej należą między innymi rozporządzenia. Akty powszechnie obowiązujące są to akty prawne wiążące wszystkich, zarówno organy państwowe, jak też obywateli, ale również osoby i podmioty prawne znajdujące się pod jurysdykcją Rzeczypospolitej. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada domniemania legalności aktu normatywnego. Zatem opłata w wysokości 500 zł była opłatą pobieraną przez Starostę na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas prawa. Dodał, iż Trybunał Konstytucyjny co prawda orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z Konstytucją RP, lecz nie orzekł utraty mocy tego przepisu z dniem ogłoszenia, lecz zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP utrzymał jego moc obowiązującą do dnia 1 maja 2006 r. W związku z powyższym Minister Transportu i Budownictwa z dniem 15 kwietnia 2006 r. zmienił wysokość opłat za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł - rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. Dlatego też Starosta pobrał opłatę w wysokości 500 zł zgodnie z obowiązującymi w tym czasie w Polsce przepisami i nie ma podstaw prawnych do jej zwrotu w całości lub w części. Kolejnym pismem z dnia "[...]" P. Z. C. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności określonej w piśmie z dnia "[...]" (znak "[...]") polegającej na odmowie zwrotu nienależnie pobranej kwoty w wysokości 425 zł. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie żądania zwrotu części uiszczonej opłat za kartę pojazdu. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wskazał na sprzeczność zapisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Następnie, pismem z dnia "[...]" P. Z. C. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność odmowną Starosty "[...]" w sprawie "[...]" o zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, zarzucając iż opłata w wysokości 500 zł była zawyżona, bowiem nie odzwierciedlała rzeczywistych kosztów wydania karty. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Argumentował, że w dniu "[...]" Starosta "[...]" dokonał pierwszej rejestracji jego samochodu. Za wydanie karty pojazdu Starosta pobrał opłatę w wysokości 500 zł zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodne z art. 77 ust. 4, pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro więc opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z ustawą i z Konstytucją, to mimo, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego zapisu do dnia 1 maja 2006 r., § 1 ust. 1 tego rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zaznaczył, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, więc zachodzi obowiązek ich zwrotu. Dodał, że art. 90 Traktatu założycielskiego sprzeciwia się opłacie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Konkludując stwierdził, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W całości przytoczył argumentację zawartą w piśmie z dnia "[...]", znak "[...]". Dodatkowo podniósł, iż jako organ prowadzący sprawę administracyjną, nie miał i nie ma prawa swobodnego określania wysokości opłaty za kartę pojazdu, ani też do jej zwrotu, wobec czego nie powinien być adresatem skargi, czy żądania zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot skargi na gruncie niniejszego postępowania stanowi czynność organu administracji publicznej - Starosty "[...]", polegająca na odmowie stronie skarżącej - pismo z dnia "[...]", znak "[...]" - wnioskowanego przez nią zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W pierwszej kolejności rozważenia przez Sąd wymagała kwestia podlegania zaskarżonej czynności kognicji sądu administracyjnego. Według reguł określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), przeprowadzana przez sądy administracyjne kontrola, w ramach sprawowanego przez nie wymiaru sprawiedliwości, mająca na celu zbadanie aktu prawnego lub czynności z punktu widzenia zgodności z prawem, obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje i postanowienia dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zatem rozważyć należało, czy czynność organu w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu mieści się w kategorii wskazanych powyżej czynności i w konsekwencji dotycząca jej skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Powyższe zagadnienie rozstrzygnięte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. l OPS 3/07), która zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. ma pośrednio moc wiążącą w innych sprawach niż, ta której powyższa uchwała dotyczyła, a zatem także na gruncie rozpoznawanej sprawy. W uchwale Sąd stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. III CZP 35/07). Powyższe oznacza, iż dopuszczalne jest skorzystanie przez stronę domagającą się zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w zależności od dokonanego przez nią wyboru, zarówno z drogi procesu cywilnego, jak i drogi sądowoadministracyjnej. Uznając zatem wniesioną skargę za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu, w dalszej kolejności zbadać należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., dając tym samym podstawę do jej merytorycznego rozpoznania. W myśl powyższego przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 i 4 a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych stwierdzić należało, iż powyższy wymóg został przez stronę dopełniony. Odnosząc się do meritum skargi, należy w pełni podzielić stanowisko skarżącego, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004. Trybunał przesądził w nim, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny też z art. 92 ust. 1 Konstytucji i z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. Zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Jednocześnie nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (v: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Powyższe uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (v: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Rozwiązanie prawne, w stosunku, do którego obalono domniemanie konstytucyjności nie może być elementem systemu prawnego. Zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. I SA/Bd 239/07; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. I OSK 418/08). W rezultacie objęta kontrolą sądową czynność Starosty "[...]" z dnia "[...]" dokonana została bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia. Należy również zauważyć, że Minister Transportu i Budownictwa dnia 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł, uznanej za adekwatną do wskazanych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kosztów druku i dystrybucji tych kart. Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne ETS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. Efektem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi ETS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez ETS. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, Lex Omega on-line; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2011 r., sygn. I SA/Bd 18/11). Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację Sąd, z powołaniem się na treść art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Orzekając o uznaniu obowiązku organu dokonania zwrotu stronie skarżącej części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu (art. 146 § 2 p.p.s.a.) Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 590/09 i I OSK 589/09. NSA stwierdził, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.), dając Sądowi podstawę do uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dodać należy, iż Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, iż niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.