II SA/Ol 1369/12

Dnia 31 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 18 września 2012 r., nr XVII/455/2012 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych" 1. stwierdza nieważność uchwały nr XVII/455/2012 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 18 września 2012 roku w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych"; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XVIII/455 z dnia 18 września 2012 r. Rada Miejska w E. zmieniła § 5 załącznika uchwały w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych. We wskazanym przepisie po pkt 2, w którym wymieniono zadania zakładu budżetowego, dodano pkt 2a w brzmieniu: "administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których Gmina Miasto E. posiada udziały". W złożonej skardze Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarzucił, że powyższa uchwała narusza art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Zdaniem Wojewody, administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie należy bowiem do zadań o charakterze użyteczności publicznej, lecz prowadzone jest na zasadach komercyjnych. Działalność ta służy zaspokajaniu indywidualnych potrzeb mieszkańców gminy, które nie łączą się z przymusem korzystania z usług zakładu budżetowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w E. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przypomniała, że zadaniami użyteczności publicznej, stosownie do art. 9 powołanej ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Rada wywiodła z treści powyższych przepisów oraz treści art. 18 ust. 1, art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, że administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych mieści się w zakresie zadań własnych gminy. Wobec tego administrowanie wspólnotami mieszkaniowymi, w których Gmina E, jest współwłaścicielem, mieści się również w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej, gdyż jak stanowi art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniami o charakterze użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Gospodarka komunalna nie jest tożsama z działalnością gospodarczą, gdyż nie ma celu zarobkowego, musi też mieścić się w ramach działalności komunalnej, a jednym z jej zadań jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wobec tego administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których Gmina posiada udziały, jako zadanie własne tej gminy, nie będzie przedmiotem działalności gospodarczej, z tego tez względu gmina i podmioty zajmujące się zawodowo zarządzaniem nieruchomościami nie będą wobec siebie konkurencyjne. Powyższe powoduje, że administrowanie nieruchomościami może być wykonywane w formie samorządowego zakładu budżetowego. Organ gminy wyjaśnił, że w odniesieniu do czynności administracyjnych wykonywanych przez Zarząd Budynków Komunalnych w E., o charakterze użyteczności publicznej zadań wykonywanych przez gminę przesądza podstawowy charakter tych usług i ich znaczenie dla społeczności gminy jako ogółu. Zgodnie z powszechną praktyką, do czynności zleconych przez zarząd administratorowi nieruchomości należą zadania związane z: pobieraniem opłat na utrzymanie nieruchomości wspólnej, utrzymanie porządku na posesji, przeprowadzanie napraw, nadzór nad prowadzeniem prac remontowych, pobieranie opłat dotyczących kosztów eksploatacji, udziału w kosztach remontów, centralnego ogrzewania, dostawy zimnej i ciepłej wody, odprowadzenia ścieków, wywóz nieczystości, konserwacja anteny, dostawa gazu, obsługa dźwigu osobowego. Są to czynności podstawowe, realizujące niezbędne potrzeby wspólnot, konieczne dla codziennego utrzymania nieruchomości i mają one charakter czysto techniczny. Wyodrębnienie czynności o charakterze administracyjnym, dotyczącym realizacji podstawowych, bieżących potrzeb mieszkańców daje podstawę do przyjęcia, iż zadanie takie będą miały charakter zadań użyteczności publicznej. Wobec tego administrowanie nieruchomościami, o którym mowa wyżej nie ma charakteru komercyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejska w E. nr XVIII/455 z dnia 18 września 2012 r. zmieniająca uchwałę w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych". Kwestionowaną uchwałą Rada Miejska rozszerzyła zadania zakładu budżetowego - Zarządu Budynków Komunalnych o administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których Gmina posiada udziały. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie, co wynika wprost z ust. 2 cytowanego artykułu. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Stosownie zaś do art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236), gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W art. 7 tej ustawy zastrzeżono jednocześnie, że działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Należało zatem rozstrzygnąć czy administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których gmina posiada udziały, stanowi zadanie o charakterze użyteczności publicznej, które może wykonywać zakład budżetowy, czy też jest to działalność komercyjna, której gmina nie może prowadzić w tej formie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu tej ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Podobnie, w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce komunalnej ustawodawca wskazał, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Cytowane wyżej przepisy określają zadania użyteczności publicznej przez wskazanie celu, jaki powinny spełniać, tj. bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ich treść pozwala na stwierdzenie, że wyróżniają się one szczególnymi i kwalifikowanymi cechami, a polegają na organizowaniu lub bezpośrednim świadczeniu usług, z zastrzeżeniem, że świadczeniem usług mogą zajmować się podmioty wymienione w art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Usługi te są powszechnie dostępne, z uwagi na ich publiczny charakter lub zagwarantowanie prawnie dostępu do nich wszystkim zainteresowanym podmiotom. Potrzeby, które zaspokajają te usługi są charakteryzowane jako szczególne i kwalifikowane, gdyż związane są z użytecznością publiczną i należą do kategorii elementarnych, podstawowych i powszechnie występujących w sferze infrastruktury technicznej lub społecznej. Cechy te sprawiają, że usługi, które czynią im zadość muszą być zawsze wykonywane w sposób bieżący i nieprzerwany. Działalność podmiotów świadczących te usługi może być odpłatna, ale nie jest bezpośrednio nastawiona na osiąganie zysku. Nie należy zatem do zadań o charakterze użyteczności publicznej zaspokajanie potrzeb jednostkowych (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 18 maja 2011 r., sygn. III CZP 22/11, LEX nr 898256). Zarządzanie nieruchomościami, w których gmina ma udziały nie spełnia wymienionych wyżej przesłanek, warunkujących zakwalifikowanie danych usług do zadań użyteczności publicznej. Podzielić należy pogląd wyrażony w powołanym wyżej postanowieniu SN, że zarząd nieruchomością prywatną i o własności mieszanej nie zaspokaja powszechnych potrzeb mieszkańców gminy, gdyż wiąże się z zaspokajaniem indywidualnych potrzeb tylko tych mieszkańców gminy, którzy wraz z gminą mają udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Zarządzanie nieruchomością wspólną nie łączy się ponadto z przymusem korzystania z oferty zakładu budżetowego, jako podmiotu zaspokajającego elementarne potrzeby, niezbędne ogółowi mieszkańców gminy. Zarządzanie nieruchomościami nie należy bowiem do zadań własnych gminy, obejmujących sprawy wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, gdyż realizując te zadania gmina wykonuje wskazane wyżej usługi na rzecz wszystkich członków społeczności, a nie jedynie na rzecz określonej grupy mieszkańców. Za skupieniem aktywności zakładu budżetowego na tych właśnie zadaniach przemawia jego podporządkowanie gminie, gwarantujące ciągłość i niezawodność ich wykonywania. Prowadzenie natomiast działalności w warunkach rynkowych angażowałoby bezpośrednio gminę w prowadzenie działalności gospodarczej, co nie zostało przewidziane przepisami i mogłoby niekorzystnie wpływać na realizację. Nie bez znaczenia jest też fakt, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż środki pozyskiwane z administrowania nieruchomościami stanowić będą przychód przeznaczony na działalność statutową ZBK. W orzecznictwie utrwalony jest wyraźny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej przez gminy oraz inne komunalne osoby prawne. Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega bowiem na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego , a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, a w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Jako organ władzy publicznej Gmina przejmuje określone funkcje interwencyjne w gospodarce, zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności np. z powodu braku opłacalności. (por. wyrok SN z dnia 29 lipca 1993 r., III ARN 38/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 109, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1994 r., II SA 739/94, "Wokanda" 1995, nr 3, s. 33). "Podkreśla się, że o ile pożądana, a przynajmniej dopuszczalna jest działalność gmin ukierunkowana na potrzeby społeczne i użyteczność publiczną (konieczność pozyskania środków finansowych niezbędnych na realizację zadań), o tyle czysta działalność komercyjna gmin może w konsekwencji doprowadzić do zmonopolizowania niektórych rodzajów działalności przez gminę i odwracać jej uwagę od rzeczywistych potrzeb społecznych. Specyfika gminy jako podmiotu gospodarującego środkami publicznymi powoduje też, że w ostateczności o skali działalności gospodarczej gmin decydują ich cechy ustrojowe, prawnie ustalone źródła ich dochodów oraz zasady komunalnej gospodarki finansowej, które jednoznacznie wykluczają możliwość przekształcenia gmin w podmioty, których głównym lub jednym z wielu celów byłoby prowadzenie działalności gospodarczej obliczonej na osiąganie zysków" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Gd 1968/02 Zasadnie więc podniesiono w skardze, że działalność polegająca na odpłatnym świadczeniu podmiotom innym niż gmina usług dotyczących zarządzania nieruchomościami nie stanowi zadania własnego gminy, wymienionego w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność ta ma bowiem charakter komercyjny i wykracza zatem poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast z art. 91 ust. 4 tej ustawy wynika, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym przepisie, jest m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, regulacje sprzeczne z przepisami ustawy, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola przepisów zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej, a waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny, co przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.