II SA/Ol 138/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi organizacji A na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). W dniu 23 grudnia 2015 r. organizacja A wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, zarzucając bezpodstawne ustalenie w planie stref zakazu lokalizacji oraz stref ograniczonego rozwoju dużej energetyki wiatrowej. Wskazała na niespójność planu z postanowieniami Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego województwa do roku 2025 r. przyjętej uchwałą Sejmiku z dnia 25 czerwca 2013 r., niezgodność planu z postanowieniami Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2013, naruszenie przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych oraz niezachowanie wymaganego vacatio legis. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że zaskarżony plan ingeruje bezpośrednio w możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, ale przede wszystkim, ogranicza konstytucyjne prawo własności, które zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może być ograniczane wyłącznie na gruncie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podała, że członkowie wchodzący w skład Izby, jako właściciele nieruchomości położonych na terenie województwa, mogliby wybudować elektrownie wiatrowe, ale skarżony plan im to uniemożliwia, gdyż warunkuje postanowienia nowotworzonego planu miejscowego. Do skargi strona załączyła dowód uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność podniesionych zarzutów. Podniósł, ze strona skarżąca nie wykazała legitymacji do wystąpienia ze skargą oraz, że doszło do naruszenia jej własnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. W dniu 3 marca 2016 r., w wykonaniu zarządzenia Sądu, strona skarżąca przesłała swój statut. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ponieważ strona skarżąca nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym artykule jest m.in. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z2015r. poz. 1392), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, gdy organ samorządu województwa przez podejmowane czynności prawne narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 tej ustawy). Z unormowań tych, mających swoje odpowiedniki w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), czy też organizacja społeczna na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 i § 3 k.p.a), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wymienionych przepisów może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu województwa w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Strona skarżąca sprzeciwia się tym ustaleniom planu, które określają strefy zakazu lokalizacji oraz strefy ograniczonego rozwoju dużej energetyki wiatrowej. Przy czym nie budzi wątpliwości w sprawie, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie administracji publicznej. Nie oddziałuje więc bezpośrednio na sposób zagospodarowania terenu nim objętego. Nie wyklucza to jednak możliwości zaskarżenia planu przez podmioty, które wykażą, że posiadają w tym zakresie interes prawny, a następnie, że ich interes prawny został naruszony. Wynika to m.in. z tego, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa wpływa na treść aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym przyjąć należy, że w analizowanym przypadku zakres interesu prawnego skarżącej wynikać mógłby z prawa, jakie przysługuje jej do nieruchomości objętych wymienionymi ograniczeniami. Strona skarżąca nie jest bowiem legitymowana do wniesienia skargi w tej części, w jakiej została ona oparta na zarzutach dotyczących przyjętych w planie ustaleń co do obszarów, na których nie są położone nieruchomości, stanowiące własność skarżącej i obszary te w żaden sposób nie oddziałują na działki, stanowiące własność skarżącej. Wyżej przedstawiona interpretacja omawianej normy prawa materialnego potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121, orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, że skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis – podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Skarżąca uzasadniła, że przedmiotowy plan ingeruje bezpośrednio w możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, ale przede wszystkim ogranicza konstytucyjne prawo własności członków wchodzący w skład Izby. Okoliczności te przedstawione bardzo ogólnikowo nie pozwalają na uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej organizacji przez plan zagospodarowania przestrzennego województwa. W szczególności do rzekomego naruszenia nie przekonuje określony w statucie przedmiot działalności gospodarczej, którą Izba może prowadzić na zasadach ogólnych wyłącznie dla realizacji celów statutowych, w tym w szczególności w zakresie: wydawania książek, wydawania gazet, wydawania czasopism i wydawnictw periodycznych, pozostałej działalność wydawniczej, doradztwa w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania, reklamy, działalności związanej z organizacją targów i wystaw, pozostałej działalności komercyjnej gdzie indziej nie sklasyfikowanej oraz pozaszkolnych form kształcenia, gdzie indziej nie sklasyfikowanych. Jak już wyjaśniono skarga wnoszona w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może dotyczyć tylko interesu własnego, który miałby zakotwiczenie w przysługującym stronie prawie do konkretnego terenu objętego planem. Nie może zatem organizacja społeczna skarżyć uchwał samorządu województwa z uwagi na cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu (por. m. in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05; z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01). W literaturze przedmiotu również wskazuje się na niedopuszczalność skarżenia uchwał w interesie bliżej nieoznaczonych osób (por. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2005, teza 3 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym organizacja społeczna nie może skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu województwa, która nie narusza bezpośrednio interesów prawych samej organizacji, a narusza ewentualnie interesy jej członków (tak też WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 3036/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi rozstrzygnięto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.