II SA/Ol 1384/12

Dnia 29 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]’ przyznał R. F. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną: M. F. w kwocie "[...]" miesięcznie na okres "[...]" do "[...]". W dniu "[...]" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" wszczął postępowanie w sprawie ustalenia okresu i kwoty nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego na osobę uprawnioną M. F. w kwocie "[...]" miesięcznie na okres od "[...]" do "[...]". Następnie, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Wójta Gminy "[...]", Inspektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" orzekł o wysokości nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną M. F. w łącznej wysokości "[...]" z ustawowymi odsetkami za okres od "[...]" do "[...]". W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w okresie otrzymywania przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego wszelkie kwoty alimentów uzyskane od dłużnika alimentacyjnego w pierwszej kolejności powinny trafić do organu właściwego wierzyciela na poczet zwrotu należności dłużnika z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, aż do ich całkowitego zaspokojenia. Wyjaśniono, iż jeżeli egzekucja jest prowadzona przez komornika sądowego, to o kolejności zaspokojenia roszczeń określonej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) decyduje komornik, jeżeli zaś komornik w danej sprawie nie prowadzi postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt, iż dłużnik zamieszkuje za granicą, to na wierzycielu spoczywa obowiązek przekazywania do organu właściwego wierzyciela świadczeń otrzymanych od dłużnik alimentacyjnego. Jeżeli w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego niezgodnie z kolejnością określoną we wskazanej regulacji wierzyciel otrzyma alimenty od dłużnika (bez znaczenia pozostaje, czy są to alimenty na poczet zaległości, czy też bieżące zobowiązania), to narazi się na obowiązek zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyjaśniono, iż w "[...]" i w "[...]" dłużnik alimentacyjny przekazał R. F. alimenty, na dowód czego strona przedstawiła kopię wyciągów bankowych oraz własne oświadczenie. Wskazano, iż po analizie materiału zgromadzonego w sprawie należało uznać, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane przez R. F. na rzecz osoby uprawnionej – M. F. w "[...]" i "[...]" są świadczeniami nienależnie pobranymi. W odwołaniu od powyższej decyzji R. F. podniosła, iż kwoty, które wpłynęły na jej konto nie są alimentami bieżącymi, a tylko częścią zaległości, które powstały w czasie pobierania zaliczki alimentacyjnej oraz w czasie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyjaśniła, iż przez trzy miesiące nie otrzymywała alimentów od dłużnika ani zaliczki alimentacyjnej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Następnie przez rok otrzymywała tylko częściowo zaliczkę alimentacyjną w wyniku czego powstały zaległości, które zaliczono na poczet długu dłużnika wobec małoletniego. Wyjaśniła również, iż jej zdaniem zaległości od dłużnika w pierwszej kolejności powinny trafić do małoletniego, który został wystarczająco pokrzywdzony nie otrzymując alimentów przez trzy miesiące, a następnie przez rok czasu nie otrzymywał kwoty zasądzonej wyrokiem sądu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 2 pkt 7 lit d oraz 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Argumentowało m.in., że stosownie do treści art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Pod pojęciem nienależnie pobranych świadczeń należy rozumieć świadczenia z funduszu alimentacyjnego: 1. wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, 2. przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, 3. wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, 4. wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów (art. 2 pkt 7 ustawy). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, iż w miesiącach "[...]" i "[...]" R. F. oprócz przyznanej w drodze decyzji kwoty świadczeń alimentacyjnych otrzymała alimenty od dłużnika alimentacyjnego na rachunek bankowy. Podniosło, iż dłużnik alimentacyjny ma zakaz uiszczania zaległych alimentów bezpośrednio na rzecz osoby uprawnionej, której przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Zatem od dnia podjęcia pierwszej wpłaty z funduszu, dług alimentacyjny staje się długiem wobec organu, który przyznał świadczenie z funduszu. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu nie może pobrać od dłużnika alimentów przysługujących za czas trwania okresu świadczeniowego. Kumulacja tych świadczeń powoduje, że to pierwsze (świadczenie z funduszu) staje świadczeniem nienależnie pobranym. W istocie bowiem ustawodawca nie uzależnia uznania wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane od okresu, za który strona otrzymuje świadczenie. Istotny jest sam fakt, że strona w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje również alimenty, bez względu na to, czy są one wypłacane za miesiące bieżące, czy za miesiące poprzednie. Z tego też względu na ocenę, czy strona pobrała nienależne świadczenie nie ma wpływu fakt, że wpłacone przez dłużnika alimentacyjnego kwoty zostały zaliczone na poczet zaległości alimentacyjnej. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne. Z istoty tego świadczenia wynika, że jest to świadczenie wypłacane zamiast alimentów, ale tylko w przypadku gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie wywiązuje się z tego obowiązku. Natomiast gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty od osoby zobowiązanej, bez względu na to, czy są to bieżące alimenty, czy zaległe zobowiązania, wówczas wykluczona jest możliwość przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zatem podnoszony przez stronę fakt zaliczenia otrzymanych od dłużnika kwot na zaległe świadczenia pozostaje bez wpływu na fakt uznania, iż pobrane w "[...]" i "[...]" kwoty zaliczki alimentacyjnej były świadczeniem nienależnym. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła do Sądu R. F. żądając jej uchylenia. Podniosła m.in., że zakwestionowana decyzja narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 2 i pkt 7 lit. "d" oraz art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sytuacji gdy otrzymała od niemieckiego organu egzekucyjnego tylko częściową kwotę zaległych alimentów od dłużnika. Wskazała, że "nienależnie pobrane świadczenie" powstaje wtedy, kiedy pobiera się świadczenie jednocześnie z dwóch źródeł, a przy tym musi zachodzić tożsamość okresu, za który świadczenie wypłacono, czyli musi dotyczyć tego samego miesiąca co wypłacone na bieżące utrzymanie. Tymczasem organy administracji w toku postępowania nie wyjaśniły tej okoliczności, natomiast ich argumentacja w tym zakresie jest niezgodna z kolejnością pobranych zaległych alimentów. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ową decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, kierując się tymi przesłankami, badając zaskarżone decyzje w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzja organu pierwszej naruszają prawo. Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma na celu wsparcie osób, które z niezależnych od nich przyczyn nie są w stanie wyegzekwować należnych im świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanego. W preambule do ustawy prawodawca wyraźnie określił ten cel, wskazując jednocześnie na subsydiarny charakter pomocy Państwa w tym zakresie oraz podkreślając obowiązki rodziny wynikające z kodeksu rodzinnego. Stosownie do treści art. 133 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek zaspokajania potrzeb małoletnich, czy też uczących się pełnoletnich dzieci obciąża przed wszystkim rodziców. Alimenty służą utrzymaniu uprawnionego i skierowane są na zaspakajanie jego bieżących potrzeb. Świadczenia z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przyznawane są wówczas, gdy uprawniony nie uzyskuje od zobowiązanego środków na bieżące utrzymanie. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w szczególności jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenia. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która pobrała nienależne świadczenie, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazać należy, iż definicję "nienależnie pobranego świadczenia" ustala art. 2 pkt 7 powyższej ustawy, który w podpunkcie oznaczonym lit. "d" istotnym dla potrzeb niniejszej sprawy określa, iż jest to "świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, a według którego sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł: z instytucji wypłacającej świadczenie w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz od dłużnika (komornika lub innego organu egzekwującego alimenty). Przy czym obydwa te świadczenia muszą być wypłacone za ten sam okres. I tak np. w wyrokach z dnia 8 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 1661/11 i I OSK 1662/11 - dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o "nienależnie pobranym świadczeniu" może być mowa wówczas, gdy w tym samym okresie osoba uprawniona pobiera jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł, przy czym świadczenia te muszą być wypłacone za ten sam okres. W związku z powyższym, z urzędu stwierdzić należy, iż w ocenie sądu organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 7 lit. "d" ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Faktem jest, iż w samym tym przepisie nie wskazano, o jakie alimenty chodzi, w szczególności czy bieżące, czy też zaległe. W ocenie Sądu jest to jednak celowy zabieg ustawodawcy. To bowiem, o jakie w przepisie tym alimenty chodzi, wynika z innych przepisów tej samej ustawy, a mianowicie z art. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia, albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Legalna definicja osoby uprawnionej zawarta jest w art. 2 pkt 11 ustawy, zgodnie z którym jest to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Z kolei co należy rozumieć pod pojęciem egzekucji bezskutecznej wyjaśnia art. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym jest to egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej z powodów wymienionych w podpunktach "a" i "b". Mając na uwadze, że egzekucja bezskuteczna zachodzi, gdy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów, tylko wówczas można by mówić o nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 2 pkt 7 "d" ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczeniu, gdyby w okresie, gdy były wypłacane świadczenia z funduszu, skarżąca (jej dziecko) otrzymały alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Tymczasem, jak wynika z materiału dowodowego sprawy, dłużnik cały czas zalega z płatnością alimentów i zadłużenie z tego tytułu znacznie przekracza dwumiesięczną należność. Okoliczność ta zdaje się nie być kwestionowana przez organy. Skoro więc w dalszym ciągu, pomimo otrzymania w miesiącu "[...]" i "[...]" alimentów egzekucja była bezskuteczna, brak jest podstaw do uznania, iż przyjęte w tym miesiącu świadczenie z funduszu alimentacyjnego było nienależnie pobrane. To zaś skutkuje stwierdzeniem, że brak było podstaw do zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy. Tylko bowiem osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Z tego też względu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzja organu pierwszej instancji, z uwagi na przedstawione w ich uzasadnieniach naruszające prawo poglądy, w ocenie Sądu nie mogą być pozostawione w obrocie prawnym. Mając to na uwadze decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zastosowania właściwych przepisów, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.