II SA/Ol 139/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant starszy referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskie postanawia umorzyć postępowanie sądowe. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Sejmiku Województwa nr "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części ustanawiającej zakazy i ograniczenia w realizacji na obszarze województwa inwestycji w zakresie " dużej" energetyki wiatrowej, w tym na obszarze Gminy M., gdzie położone są stanowiące własność skarżącego grunty orne w obrębach W., K., P. i N. Podał, że wraz z podmiotem trzecim podjął czynności zmierzające do budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych na nieruchomości skarżącego, które zgodnie z planem znajdują się w Strefie A objętej zakazem lokalizacji tego typu inwestycji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność podniesionych zarzutów. Wskazał, że strona skarżąca nie wykazała legitymacji do wystąpienia ze skargą oraz, że doszło do naruszenia jej własnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1351/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skarg trzech spółek kapitałowych, stwierdził nieważność powyższego planu zagospodarowania przestrzennego województwa w części dotyczącej załącznika do uchwały: 1) w rozdziale II pt. Polityka przestrzenna województwa a) w pkt 1 w zakresie treści: "- zasada przezorności – przewiduje, że działania wobec pojawiających się problemów powinny być podejmowane już wówczas, gdy pojawia się uzasadnione prawdopodobieństwo, że problem wymaga rozwiązania, a nie wtedy, gdy istnieje pełne jego naukowe potwierdzenie. Zasad wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia;" b) w pkt 2 pt. Kierunki polityki przestrzennej w podrozdziale 2.7.5.: - w ust. 1 lit. b) w zakresie słów: "za wyjątkiem dużej energetyki wiatrowej, dla której ustala się strefy zakazu lokalizacji oraz strefy ograniczonego rozwoju." -) w ust. 1 lit. c) w zakresie treści: "- zasada przezorności – zobowiązująca każdego, kto planuje, wyraża zgodę lub podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozpoznane (między innymi ze względu na niedostatki w wiedzy, rozbieżność stanowisk ekspertów), do kierowania się przezornością i podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych. Zasada wymaga, aby wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. W zakresie ocen środowiskowych efektem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięć, których skutki, w tym skutki dla zdrowia człowieka są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne. Negatywne oddziaływanie na środowisko farm wiatrowych nie jest w pełni rozpoznane i nie jest wykluczone." - w ust. 2 lit. a) w zakresie słów: " – tereny o planowanej funkcji uzdrowiskowej, gdzie prowadzone są działania w kierunku uzyskania statusu uzdrowiska, - tereny w pasie szerokości 2000 m od granic obszarów objętych ochroną prawną na mocy ustawy o ochronie przyrody" - w ust. 2 lit. b) w zakresie słów: "Ustala się strefę rozwoju dużej energetyki wiatrowej z ograniczeniami (Strefa B). Strefa B obejmuje pozostałe obszary województwa (nie zaliczone do Strefy A). W Strefie B ustala się: - zakaz lokalizowania dużej energetyki wiatrowej w odległości do 2000 m od zabudowy mieszkaniowej (istniejącej i wyznaczonej w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), - zakaz lokalizowania farm wiatrowych* w odległości od siebie mniejszej niż 5 km (liczonej od skrajnych turbin w farmach) – ze względu na konieczność osłabienia skumulowanego oddziaływania na przestrzeń, - zakaz lokalizowania turbin wiatrowych w obrębie farmy w odległości większej niż 2 km pomiędzy turbinami – ze względu na zapobieganie zjawisku "rozlewania się" farm w przestrzeni. Ponadto obowiązują ograniczenia i zakazy lokalizowania dużej energetyki wiatrowej wynikające z odpowiednich przepisów odrębnych." 2) w zakresie mapy o nr 50 pt. Strefy rozwoju dużej energetyki wiatrowej. W pozostałym zakresie skargi zostały oddalone. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił co do terenów, na których wprowadzono całkowity zakaz lokalizowania inwestycji w zakresie dużej energetyki wiatrowej - strefa A, że uprawnienie do takiego określenia stref zakazu wynika zarówno z uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (MP. z 2012 r. poz. 252), jak również zapisu art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wskazano uprawnienie do określenia systemu obszarów chronionych. W ramach powyższej regulacji Sąd uznał za niezgodne z przepisami prawa dwa zapisy dotyczące przewidzianego pasa szerokości 2000 m od granic objętych ochroną prawną na mocy ustawy o ochronie przyrody oraz dla terenów o planowanej funkcji uzdrowiskowej, gdzie prowadzone są działania w kierunku uzyskania statusu uzdrowiska. Wskazał, że zapisy pierwszego przypadku mają bezwzględnie charakter norm konkretnych i abstrakcyjnych skoro dokonują szczegółowej konkretyzacji strefy ochronnej nieprzewidzianej przez formy objęte prawną ochroną wynikającą z ustawy o ochronie przyrody, poza tym ustalenie stref ochronnych należy do zakresu działania samorządu lokalnego, więc próba zawarcia w planie województwa takich norm stanowi ingerencję w samodzielność gminy w zakresie planowania miejscowego. Poza tym fakt planowania na określonym terenie funkcji uzdrowiskowej terenu nie uprawnia w żadnym wypadku do stanowienia zakazu lokalizowania obiektów energetyki wiatrowej, skoro zapisy takie mogą znaleźć odzwierciedlenie dopiero w sytuacji ustanowienia terenów uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej. Nadto zapis taki budzi uzasadnione wątpliwości co do pojęcia planowanej funkcji uzdrowiskowej. Bez doprecyzowania tego pojęcia każdy przejaw planów bez ich realnego odzwierciedlenia w podejmowanych działaniach skutkowałby koniecznością stosowania wskazanego wyżej zakazu. Co do pierwszych trzech przesłanek określających strefy ochronne z uwagi na walory przyrodnicze oraz zakaz lokalizowania farm wiatrowych w granicach administracyjnych miast Sąd uznał, że zapisy te nie naruszają przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016r. poz. 486) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, gdy organ samorządu województwa przez podejmowane czynności prawne narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 tej ustawy). Z unormowań tych, mających swoje odpowiedniki w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wymienionych przepisów może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu województwa w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Strona skarżąca sprzeciwia się tym ustaleniom planu, które określają strefy zakazu lokalizacji oraz strefy ograniczonego rozwoju dużej energetyki wiatrowej. Przy czym nie budzi wątpliwości w sprawie, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie administracji publicznej. Nie oddziałuje więc bezpośrednio na sposób zagospodarowania terenu nim objętego. Nie wyklucza to jednak możliwości zaskarżenia planu przez podmioty, które wykażą, że posiadają w tym zakresie interes prawny, a następnie, że ich interes prawny został naruszony. Wynika to m.in. z tego, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa wpływa na treść aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym przyjąć należy, że w analizowanym przypadku zakres interesu prawnego skarżącego wynikać mógł z prawa własności, jakie przysługuje mu do nieruchomości objętych zakazem. Przy czym na skutek powołanego wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 lutego 2016r., postępowanie zainicjowane skargą K. S. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a). Wyrokiem tym bowiem prawomocnie została rozpoznana i rozstrzygnięta również kwestia zasięgu terytorialnego Strefy A, w której, jak podaje skarżący, znajdują się nieruchomości rolne stanowiące jego własność. Sąd ten uznał prawomocnie za zgodne z prawem ustanowienie zakazu lokalizacji dużej energetyki wiatrowej w trzech zastrzeżonych w planie przypadkach, tj. 1.na obszarach cennych pod względem przyrodniczym, na mocy ustawy o ochronie przyrody: rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, użytki ekologiczne i stanowiska dokumentacyjne; 2. na terenie w granicach administracyjnych miast oraz 3. na terenach uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej. Natomiast wyeliminowane zostały z obrotu prawnego wskazanym wyrokiem zapisy rozciągające zakaz lokalizacji dużej energetyki wiatrowej na tereny o planowanej funkcji uzdrowiskowej oraz na tereny znajdujące się w pasie szerokości 2000m od granic obszarów objętych ochrona prawną na mocy ustawy o ochronie przyrody. Poza tym Sąd za nieważne uznał zapisy dotyczące ograniczeń w tym zakresie w strefie B. Na mocy art. 170 p.p.s.a skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną dokonaną w powołanym wyroku, gdyż przedmiotem oceny był ten sam akt. Ponieważ zaskarżona uchwała została już prawomocnie osądzona co do zapisów kwestionowanych również przedmiotową skargą, to nie mogła podlegać ponownej weryfikacji w tym samym zakresie. W tym stanie rzeczy postępowanie należało umorzyć, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a.