II SA/Ol 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym wniosku P Spółka Akcyjna z siedzibą w L o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P Spółka Akcyjna z siedzibą w L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O z dnia "[...]"r. nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. 1. W dniu "[...]"r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (za pośrednictwem organu) wpłynęła skargę P S.A. z siedzibą w L, reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M D, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O z dnia "[...]"r. Nr "[...]", którą po rozpoznaniu odwołania skarżącej strony, umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji z "[...]"r. znak: "[...]", wydanej przez Wójta Gminy K, w przedmiocie ustalenia - na wniosek A S - warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. "[...]", obręb K. Zarzucono podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 Kpa, w sposób mający wpływ na wynik postępowania i wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi, a w braku wstrzymania przez organ, wniesiono o wstrzymanie jej wykonania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podniesiono, iż mimo znanego poglądu dotyczącego braku wykonalności decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na jej deklaratoryjny charakter, stwierdzono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowany również pogląd przeciwny, gdzie w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2015 r. ( sygn. II SA/Kr 621/15 ) oraz z dnia 23 kwietnia 2015 r. (sygn. II SA/Kr 344/15) wstrzymano wykonalność takich decyzji utrzymujących w mocy decyzje ustalające warunki zabudowy. Ocena taka jest zdaniem skarżącej słuszna, bowiem decyzje o warunkach zabudowy posiadają swoistą wykonalność o charakterze prawnym stanowiąc podstawę do wystąpienia ze zgłoszeniem budowy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji ustalającej warunki zabudowy na nieruchomości przez którą ma przebiegać linia "[...]" relacji G – O, a przyczyną umorzenia było stwierdzenie, że P S.A. nie przysługuje prawo strony postępowania. Tymczasem realizacja przedmiotowej decyzji i udzielenie pozwolenia na budowę, zgodnie z jej treścią - może prowadzić do kolizji między lokalizacją objętych decyzją budynków mieszkalnych a linią elektroenergetyczną wysokiego napięcia relacji G - O. Przedmiotowa decyzja nie uwzględnia bowiem żadnych ograniczeń posadowienia budynków związanych z linią "[...]", co może prowadzić do posadowienia budynków nawet bezpośrednio pod projektowanymi przewodami linii i utrudnienia lub wręcz uniemożliwienia realizacji przedmiotowej linii. Ewentualne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy może zatem prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków na niekorzyść skarżącej. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w skarżonej decyzji. 3. Postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O, działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówiło wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia "[...]"r. nr "[...]"umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy K z dnia "[...]"r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wniosek strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Nadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. II OZ 665/09, dostępny CBOSA). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nst.) Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Jednakże w rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego na skutek odwołania strony skarżącej od decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przez podmioty którym odmówiono przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej sama decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie należy do aktów podlegających wykonaniu, zatem brak byłoby podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania skarżonej decyzji, skoro nie wywołuje ona jakiegokolwiek skutku materialnego. Poza tym w realiach rzeczonej sprawy skarżąca Spółka nie uprawdopodobniła, że brak ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości, w stosunku do której Spółka uzyskała prawo do przeprowadzenia linii elektroenergetycznej "[...]" relacji G - O spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bowiem sam fakt możliwości wystąpienia przez inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, samo w sobie, nie spowoduje trudnych do odwrócenia dla skarżącej Spółki skutków prawnych. O takich skutkach można bowiem będzie mówić dopiero w sytuacji wydania przez właściwy organ ewentualnego pozwolenia na budowę takiej inwestycji, co jest okolicznością przyszłą i niepewną, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dopiero rodzaj potwierdzenia możliwości realizowania na określonym terenie wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe oznacza, że skarżąca Spółka nie uwiarygodniła zgłoszonego żądania. Zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, czy ustaleniu kręgu stron tego postępowania narusza prawo, o czym na obecnym etapie postępowania Sąd nie przesądza. Jak bowiem stwierdzono wyżej naruszenia, o których wskazano w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogą stanowić podstawę do oceny zasadności wniesionej skargi nie zaś wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przy czym jak wskazano wyżej Sąd takiej oceny nie dokonywał na obecnym etapie postępowania. Reasumując, w ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała, że w przedmiotowej sprawie wykonanie decyzji organu odwoławczego w sprawie umorzenia postepowania odwoławczego spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bowiem jak wskazano wyżej taka decyzja nie nadaje się do wykonania i wykonania takiego nie wymaga. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji.