II SA/Ol 140/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku We wniosku z dnia 29 kwietnia 2009 r. K.H. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu jednorodzinnego o pomieszczenia mieszkalne na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. O. w E. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w tej sprawie T.K. w piśmie z dnia 25 maja 2009 r. stwierdził, iż po zapoznaniu się z koncepcją projektu dotyczącego nadbudowy i przebudowy budynku przy ul. O. nie wyraża zgody na tak istotną zmianę w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego z uwagi na doświetlenie jego budynku oraz naruszenie odległości od granicy jego działki. Podał, iż nie zgadza się na nadbudowę dwóch kondygnacji nad istniejącym garażem w odległości ok. 1 metra od jego granicy. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta z dnia "[...]" Nr "[...]" ustalono, na wniosek K.H., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. O. w E. Na skutek złożonego odwołania przez K.H. oraz T.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" nr Rep. "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja została zakwestionowana zarówno przez wnioskodawczynię, jak i właściciela nieruchomości sąsiedniej graniczącej z działką, na której planowana jest inwestycja. Podkreślono, iż bez względu na charakter i ocenę zarzutów przedstawionych przez te strony w toku postępowania organowi I instancji były one mu znane, co obligowało ten organ do zajęcia stanowiska w uzasadnieniu decyzji odnośnie faktów i okoliczności podniesionych przez strony. Ponieważ w tej sprawie brak jest takiego odniesienia, jak również w uzasadnieniu nie zawarto ustaleń dotyczących dokonanej analizy oraz obszaru analizowanego, co stanowi naruszenie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa decyzję organu I instancji należało uchylić. Po powrocie akt sprawy, kolejną decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnik Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr "[...]" w obrębie "[...]" przy ul. O. w E. Podano, iż teren objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego ustalono warunki zabudowy w drodze decyzji. W trakcie postępowania na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. Organ orzekający stwierdził, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego pozwoliła na ustalenie wymagań dla projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, które to warunki przedstawiono w załączniku nr 1 do decyzji. W zapisach tam wskazanych zaznaczono w pkt 9, iż w projekcie budowlanym należy w sposób czytelny i jednoznaczny wykazać, iż planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z wymogami art. 5 Prawa budowlanego. Od decyzji tej T.K. wniósł odwołanie wskazując, iż planowana inwestycja pogorszy warunki mieszkaniowe na jego nieruchomości. Podał, iż wiele lat temu udzielił zgody państwu H. na postawienie garażu w odległości 1,5 m od jego działki, zaś gdy on chciał nadbudować nad swoim garażem mieszkanie dla wnuczki to najpierw udzielili mu zgody, a następnie pani H. wycofała się z niej, co naraziło go na koszty związane z zerwaniem umowy na wykonanie projektu zabudowy. Obecnie ta sama osoba, a raczej jej córka pragnie nadbudować swój dom w taki sposób, że zaciemni jego część domu, gdyż od tej strony posiada okna pokoju, przedpokoju i drzwi wejściowe do domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" Nr Rep. "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone stosownie do zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną osobę, przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół działki inwestorki. W wyniku tych działań ustalono warunki zabudowy, gdzie architektura budynku winna nawiązywać do charakteru historycznej zabudowy ul. O. zachowując poziom kalenicy i okapu w elewacjach: frontowej i tylnej, zaś całość zabudowy powinna zostać wkomponowana harmonijnie w istniejącą zabudowę. Organ nie zaakceptował stanowiska skarżącego co do kwestionowanej rozbudowy, jednakże wskazał inwestorowi na konieczność zachowania ładu przestrzennego w analizowanym obszarze poprzez kompleksową poprawę warunków architektonicznych istniejącej zabudowy na działce inwestorki odsyłając do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego jakim jest opracowanie projektu budowlanego. Wyjaśniono, iż służby urbanistyczne oceniają jedynie istnienie przesłanek., o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują zaś szczegółowych rozwiązań dotyczących kształtu architektonicznego przyszłego budynku. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie nakreśla ogólne ramy, w jakich poruszać się może projektant tworząc przyszły obiekt. Określając spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ I instancji dokonał szerokiej analizy w formie graficznej i opisowej warunków i zasad zagospodarowania terenu planowanej rozbudowy wyznaczając w tym celu teren mieszczący się w okręgu o promieniu 50 m, w którym obok budynku inwestora znalazły się budynki o nr 35-39 odbiegające kształtem architektonicznym od dominującej na ul. O. zabudowy. Obiekty te odbiegają od ogólnie występujących gabarytów i form zabudowy w związku z czym skarżona decyzja przy zachowaniu zasad dobrego sąsiedztwa odwołuje się do dominującej historycznej zabudowy ulicy i taką formę zabudowy zaleca inwestorce. Stwierdzono, że z wniosku oraz projektu rozbudowy przedłożonego do akt sprawy wynika, iż także spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 4 tej ustawy oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnośnie zarzutu skarżącego wyjaśniono, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie posiada kompetencji do przesądzania odległości jaka ma być zachowana od granicy sąsiedniej nieruchomości. Także nie można na tym etapie przesądzać o możliwości pogorszenia warunków mieszkaniowych poprzez przewidywane zaciemnienie i ograniczenie dostępu światła. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco się wypowiedzieć w tym zakresie tj. odnośnie usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektu w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich - art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazano, iż wprawdzie ustalone warunki odbiegają od pierwotnych oczekiwań inwestorki to zostały obecnie przez nią zaakceptowane. Od tej decyzji T.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o uwzględnienie jego stanowisk, gdyż nadbudowa spowoduje zaciemnienie jego pokoi, jadalni i przedpokoju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 134 § 1 ustawy ppsa, który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ustawy ppsa. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia, na wniosek K.H., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr "[...]" w obrębie "[...]" położonej przy ul. O. w E. Podejmując takie rozstrzygniecie Kolegium skorzystało z przysługującego uprawnienia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeku postępowania administracyjnego (dalej; Kpa). Podnieść należy, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy - w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwaną dalej: ustawą o zagospodarowaniu - wydaje się w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu polegająca miedzy innymi na budowie obiektu budowlanego, przez które to pojęcie "budowy" stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w wypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu. Jednym z tych warunków jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, iż ustalenia organu co do spełnienia tego warunku nie jest dokonywane w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której zasady sporządzenia określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r. . Zatem gdy jak w rozpoznawanej sprawie brak na danym terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu. Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika, iż w wyniku przeprowadzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, iż na analizowanym obszarze dominuje budownictwo jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz z zabudową gospodarczo - garażową na zapleczach budynków mieszkalnych, choć występuje także zabudowa wolnostojąca. Stwierdzono, iż zabudowa ta posiada jednorodne cechy historycznego osiedla przedmiejskiego, z zachowanym układem urbanistycznym, charakterystyczną wysokością zabudowy, z zachowaną w zdecydowanej większości formą dachu wysokiego z nisko usytuowaną linią jego okapu oraz ceramicznym pokryciem dachu. Stwierdzono także, iż w zdecydowanej większości analizowana zabudowa jednorodzinna posiada dachy dwuspadowe, przy zachowaniu wysokości II i III kondygnacji. Z uwagi na powyższe ustalenia w warunkach zabudowy stanowiących załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji określono na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. O. w E. możliwość nadbudowy dachu wysokiego i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, którego architektura winna nawiązywać do charakteru historycznej zabudowy w otoczeniu poprzez kontynuacje gabarytów oraz cech i formy architektonicznej. Dopuszczono wnioskowaną nadbudowę części mieszkalnej nad garażem poprzez nadbudowę wysokiego dachu - przedłużenie istniejących połaci dachowych zachowując poziom kalenicy i okapu w elewacjach frontowej i tylnej, przy zachowaniu obowiązujących przepisów w sprawie warunków technicznych projektowania w zakresie odległości projektowanej zabudowy od granicy z działką sąsiednią. Nadto w pkt 9 określonych warunków zawarto zapis, iż w projekcie budowlanym w sposób czytelny i jednoznaczny należy wykazać, że planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z wymogami określonymi w art. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu zostały spełnione. Wskazać bowiem należy, iż w swojej decyzji organ określił warunki dotyczące gabarytów dopuszczalnej rozbudowy dostosowując je do wielkości budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Warunki te wbrew twierdzeniom skarżącego mają charakter wiążący dla organu architektoniczno - budowlanego. Odnośnie podnoszonego w toku całego postępowania wyjaśniającego oraz w złożonej skardze zarzutu dotyczącego zbyt bliskiego położenia garażu, nad którym ma nastąpić nadbudowa w stosunku do granicy z działką skarżącego, jak również kwestii ewentualnego zaciemnienia jego pomieszczeń mieszkalnych należy konsekwentnie za Kolegium stwierdzić, iż te kwestie będą mogły być uwzględniane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego jakim jest uzyskanie pozwolenia budowlanego. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administarcyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl)) organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Zakres uprawnień organów upoważnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu upoważnionego do wydania pozwolenia na budowę. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanymi, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem możliwe przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy badanie zarzutów opartych na przepisach Prawa budowanego dotyczących ewentualnego zaciemnienia pomieszczeń mieszkalnych skarżącego, czy też braku zachowania odległości nowej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego od granicy z działką sąsiednią. Wyjaśnić pozostaje także, iż cyt. rozporządzenie dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą być traktowane po myśli art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu w kategoriach zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Przepisy zawarte w rozporządzeniu o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki nie mogą być uznane za przepisy odrębne, o których mowa w tym przepisie, gdyż do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, czy Prawo geologiczne i górnicze (T. Bąkowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz", Zakamycze 2004, uwaga 6 do art. 61). Wobec powyższego w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.