II SA/Ol 1412/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia 11 marca 2016 r., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" , Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" odmówił "[...]", zwanej dalej "Skarżącą", przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego na okres od dnia 6 czerwca 2014 r. do dnia 31 października 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w dniu 8 marca 2016 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego na okres od 6 czerwca 2014 r. do 31 października 2015 r., powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w "[...]" z dnia 28 października 2015 r. o posiadanym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i całkowitej niezdolności do pracy od dnia 6 czerwca 2014 r. do 30 maja 2017 r. W okresie wnioskowanym o świadczenie w formie zasiłku stałego Skarżąca nie składała wniosku o jego przyznanie. Ustalono ponadto, że Skarżąca samotnie gospodaruje, jest niezdolna do pracy z powodu ustalonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo do dnia 30 maja 2017 r. Decyzją z dnia 25 listopada 2015 r., organ pierwszej instancji przyznał Skarżącej pomoc społeczną w postaci zasiłku stałego na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 30 maja 2017 r. w kwocie 604,00 zł i opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne w tym samym okresie, na podstawie wniosku z dnia 24 listopada 2015 r. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że był to pierwszy wniosek o pomoc w tej formie, a skoro Skarżąca nie wniosła odwołania od tej decyzji, to roszczenie jest bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił ponadto, że przyznanie prawa do zasiłku stałego musi być zgodne z art. 37 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, z późn. zm.). Zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt SK 19/14, stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, lecz przepis ten ma moc obowiązującą do 31 grudnia 2016 r. Dodał ponadto, że w okresie, w którym Skarżąca składała odwołania od decyzji Powiatowego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności, otrzymywała pomoc w formie zasiłku okresowego. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jednocześnie, stosownie do art. 106 ust. 3 w/w ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Kolegium stwierdziło, że przepis ten dopuszcza możliwość przyznania świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, lecz nie przewiduje odstępstw od tej zasady, w szczególności w sytuacjach, gdy toczy się postępowanie sądowe o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a co za tym idzie, również określenia zdolności do podjęcia zatrudnienia. Wskazano, że wyrokiem Sądu Rejonowego w "[...]" Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 października 2015 r. (sygn. akt "[...]"), Sąd zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i zaliczono Skarżącą do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 6 czerwca 2014 r. do dnia 30 maja 2017 r. Na tej podstawie, w dniu 24 listopada 2015 r., strona złożyła ona wniosek o przyznanie zasiłku stałego na okres począwszy od dnia 1 listopada 2015 r., zaś organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 listopada 2015 r. przyznał jej wnioskowany zasiłek (od 1 listopada 2015 r. do 30 maja 2017 r.). Następnie, w dniu 8 marca 2016 r., strona wniosła o przyznanie zasiłku stałego za okres wsteczny, w którym opisanym wyżej wyrokiem Sądu została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, tj. za okres od 6 czerwca 2014 r. dnia 31 października 2015 r. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, brak jest prawnej możliwości uwzględnienia tego wniosku, nawet w przypadku spełnienia przez Skarżącą przesłanek do przyznania jej zasiłku stałego w tamtym okresie. Przepis ten, mimo orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 października 2015 r. niezgodności z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zachował swą moc obowiązującą do dnia 31 grudnia 2016 r. Tym samym, organy są obowiązane do jego stosowania. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 21 kwietnia 2016 r., wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt SK 19/14) orzekł, że art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny art. 67 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyznał, że nieprawidłowo skonstruowano tryb nabycia tych świadczeń - sposób jego kształtowania sprawia, że może upłynąć długi okres od spełnienia przesłanek (niepełnosprawność i brak dochodu), do czasu realizacji prawa. Przyjmując, że świadczenia z pomocy społecznej przysługują po spełnieniu przesłanek, należy je przyznawać od chwili ich wystąpienia. Jeżeli osoba wystąpiła o stwierdzenie niepełnosprawności, a następnie ze względu na tę niepełnosprawność, powodującą brak środków utrzymania, występuje o zasiłek stały, świadczenie to powinno zostać jej przyznane od dnia stwierdzenia niepełnosprawności uniemożliwiającej podjęcie pracy (po stwierdzeniu, że niepełnosprawność jest źródłem braku dochodu). Przyznanie zasiłku stałego z datą późniejszą byłoby możliwe, gdyby organ stwierdził, że wystąpienie niepełnosprawności nie od razu łączyło się z brakiem środków utrzymania, a tylko z utratą dochodu z pracy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, że w orzeczeniu z dnia 6 października 2015 r., Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w badanym przepisie, patrząc z perspektywy trybu przyznawania zasiłku stałego, ustawodawca stworzył lukę, która de facto pozbawia część osób niezdolnych do pracy i pozostających bez środków utrzymania, ustanowionego dla nich świadczenia. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał podkreślił, że samo wyeliminowanie z u.p.s. normy, z której wynika moment przyznawania zasiłku stałego pewnej grupie osób niepełnosprawnych, samo w sobie nie zapewni stanu zgodności z Konstytucją. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie, czy okoliczności, jakie miał na względzie Trybunał Konstytucyjny przy wydawania wyroku, miały miejsce w odniesieniu do Skarżącej. W związku z tym, Sąd zobligował organ odwoławczy do wyjaśnienia, czy Skarżąca przed dniem 6 czerwca 2014 r. posiadała źródło utrzymania, które utraciła w związku z tą niepełnosprawnością, czy też fakt zaistnienia niepełnosprawności nie miał wpływu na jej sytuację dochodową. Tylko bowiem w przypadku - stwierdził Sąd - gdyby utrata środków utrzymania była spowodowana niepełnosprawnością, należałoby uznać, że zasiłek stały przysługuje od daty stwierdzenia jej zaistnienia. Decyzją z dnia 27 października 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 11 marca 2016r . w całości. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, że w wykonaniu wskazań Sądu wystąpiło do Skarżącej z pytaniem, czy przed datą powstania niepełnosprawności, tj. przed dniem 6 czerwca 2014 r., posiadała źródło utrzymania, jeśli tak, jakiego rodzaju było to źródło, co było przyczyną jego utraty i kiedy utrata ta nastąpiła. Wnioskodawczyni wyjaśniła w piśmie z dnia 3 października 2016 r., że przed datą powstania niepełnosprawności nie posiadała żadnego źródła dochodów i pozostawała na utrzymaniu rodziny, tj. siostry i mamy, gdyż mimo starań, nie udało jej się znaleźć pracy. Oceniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że fakt zaistnienia niepełnosprawności nie miał wpływu na sytuację dochodową strony, nie spowodował utraty środków utrzymania, gdyż już przed jej powstaniem strona pozostawała na utrzymaniu rodziny. W związku z tym, brak było podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku za okres wsteczny, od daty powstania niepełnosprawności, skoro niepełnosprawność nie jest źródłem braku dochodu. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia 27 października 2016 r., "[...]" zarzuciła, że winę za zaniechanie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego za sporny okres ponosi pracownica organu pierwszej instancji, która ją błędnie pouczyła. Dodała, że przez ponad dwa lata leczyła się poza miejscem zamieszkania, choć nie miała na to środków finansowych, gdyż pomoc otrzymywana z MOPS była niewystarczająca. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Należy w pierwszej kolejności podnieść, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2016 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że tylko w przypadku, gdyby utrata środków utrzymania była spowodowana niepełnosprawnością, należałoby uznać, że zasiłek stały przysługuje od daty stwierdzenia jej zaistnienia. Jednocześnie nakazał ustalenie tej okoliczności. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Z powoływanego przepisu art. 153 p.p.s.a., wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 14 lipca 2016 r., organ odwoławczy zastosował art. 153 p.p.s.a., bowiem zarówno uwzględnił dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku. W powołanym wyroku Sądu, uwzględniając wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt SK 19/14, oraz zawarte w uzasadnieniu tego wyroku przesłanki rozstrzygnięcia Trybunału, Sąd zobligował Kolegium do wyjaśnienia, czy Skarżąca przed dniem 6 czerwca 2014 r., posiadała źródło utrzymania, które utraciła w związku z tą niepełnosprawnością, czy też fakt zaistnienia niepełnosprawności nie miał wpływu na jej sytuację dochodową. W ocenie Sądu, zawartej tym wyroku, tylko bowiem w przypadku, gdyby utrata środków utrzymania była spowodowana niepełnosprawnością, należałoby uznać, że zasiłek stały przysługuje od daty stwierdzenia zaistnienia tej niepełnosprawności. Realizując powyższe wytyczne, organ odwoławczy wystąpił do Skarżącej pismem z dnia 29 września 2016 r. o podanie informacji czy przed dniem 6 czerwca 2014 r. posiadała źródło utrzymania, jeżeli tak – to jakiego rodzaju było to źródło, co było przyczyną jego utraty i kiedy utrata ta nastąpiła. Skarżącą podała w piśmie z dnia 3 października 2016 r., że przed dniem 7 czerwca 2014 r. nie posiadała żadnego źródła utrzymania i była na utrzymaniu rodziny ("[...]"). Nie mogła bowiem znaleźć zatrudnienia. Ponadto, od 1 marca 2014 r., przechodziła długotrwałe badania i leczenie. Uwzględniając powołane wyżej wytyczne Sądu i ustalenia poczynione przez organ odwoławczy, należy stwierdzić, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji oceniono, że powstanie niepełnosprawności nie miało wpływu na sytuację dochodową Skarżącej i nie spowodowało utraty środków utrzymania, gdyż już przed dniem 6 czerwca 2014 r., to jest przed datą powstania niepełnosprawności, pozostawała ona na utrzymaniu rodziny. Tym samym, nie zaistniała przesłanka wskazana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015 r., do przyznania Skarżącej zasiłku stałego od 6 czerwca 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma przepisu prawa, na mocy którego organ administracji mógłby uwzględnić przyczyny zaniechania złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego za sporny okres we właściwym terminie. Tym samym, okoliczność błędnego poinformowania Skarżącej przez pracownika organu pierwszej instancji, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.