II SA/Ol 142/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "[...]" nie stwierdził u M. M. choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy – przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, wymienionej w poz. 19 pkt 5 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Kodeks pracy. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie wydano w oparciu o ocenę narażenia zawodowego i orzeczenie lekarskie lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawione przez Instytut Medycyny Pracy z dnia "[...]". Podano, że przeprowadzone w trakcie hospitalizacji w Instytucie Medycyny Pracy specjalistyczne badanie ortopedyczne nie potwierdziło obecności cech zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej; stwierdzono jedynie liczne tłuszczaki tkanki podskórnej całego ciała ze szczególnym nasileniem w obrębie przedramion. Podniesiono, że analiza czynności zawodowych wykazała, że na zajmowanych stanowiskach pracy badany nie wykonywał ruchów, które mogłyby się przyczynić do rozwoju choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, czyli wielokrotnego powtarzania ruchów prostowania i odwracania i naruszania przedramienia i nadgarstka z towarzyszącym obciążeniem zewnętrznym lub noszenia ciężkich przedmiotów przy wyprostowanych łokciach przez większość czasu w ciągu zmiany roboczej. W związku z tym stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Od decyzji tej odwołał się M. M. Zarzucił, że w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy podważono orzeczenie wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy o stwierdzeniu przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości prawej ramiennej. Wskazał, że schorzenie to stwierdzili u niego także inni specjaliści z różnych ośrodków leczniczych. Zakwestionował sposób przeprowadzenia badań w trakcie pobytu w Instytucie, podnosząc że w orzeczeniu Instytutu w sposób stronniczy oceniono materiał dowody. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że M. M. był badany przez jednostki uprawnione do orzekania w sprawie chorób zawodowych pierwszego i drugiego stopnia. Wskazano, że w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - powołując się analizę całości zgromadzonej dokumentacji diagnostyczno-leczniczej ze specjalistycznych jednostek służby zdrowia i w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań konsultacyjnych (neurologa, ortopedy) oraz ocenę narażenia zawodowego - rozpoznano przewlekłe zapalenie nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej. Jednakże wydano orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż M. M. w trakcie pracy zawodowej wykonywał zróżnicowane czynności rozłożone w czasie, obciążające różne grupy mięśniowe, nie wykonywał natomiast ciężkiej pracy fizycznej wymagającej powtarzalnych w długich przedziałach czasowych, ruchów nawracania odwracania przedramienia prawego z pokonywaniem oporu. Ponadto wskazano, że odwołujący się miał możliwość dostosowania czynności na stanowisku pracy do indywidualnego tempa. Podano, że z uwagi na fakt, że charakter pracy, jaką wykonywał nie stwarzał ryzyka powstania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, stwierdzono brak związku pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a narażeniem zawodowym. Z kolei w wyniku ponownego badania Instytut Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wskazując, że przeprowadzone w trakcie hospitalizacji specjalistyczne badanie ortopedyczne nie potwierdziło obecności cech zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej. Stwierdzono natomiast liczne tłuszczaki tkanki podskórnej całego ciała ze szczególnym nasileniem w obrębie przedramion. W orzeczeniu tym podano, że pierwsze dolegliwości ze strony kończyny górnej prawej wystąpiły w okresie, kiedy M. M. pracował na stanowisku stolarza ("[...]") i utrzymywały się podczas zatrudnienia na stanowisku specjalisty ds. programów specjalnych - praca biurowa ("[...]" i "[...]") oraz stolarza przy wyrobie trumien (działalność gospodarcza "[...]"). Wyjaśniono przy tym, że przeprowadzona analiza czynności zawodowych z tego okresu wykazała, że na zajmowanych stanowiskach pracy nie wykonywał on ruchów, które mogłyby przyczynić się do rozwoju choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, czyli wielokrotnego powtarzania ruchów prostowania, odwracania i nawracania przedramienia i nadgarstka z towarzyszącym obciążeniem zewnętrznym lub noszenia ciężkich przedmiotów przy wyprostowanych łokciach przez większość czasu w ciągu zmiany roboczej. W związku z tym w orzeczeniu Instytutu stwierdzono, że wynik badania ortopedycznego i analiza sposobu wykonywania pracy nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu ruchu pod postacią zapalenia nadkłykcia kości ramiennej. Organ odwoławczy wskazał, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia wydawana jest w oparciu o zebrany materiał dowodowy oceny narażenia zawodowego, w tym danych zawartych w orzeczeniu lekarskim. Zatem rozpoznanie choroby zawodowej nie należy do właściwości organów inspekcji sanitarnej, które są związane rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do odmiennej oceny, niż wyrażona w taki orzeczeniu. Wskazano, że wprawdzie WOMP w "[...]" rozpoznał przewlekłe zapalenie nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej, a IMP nie potwierdził obecności cech tego zapalenia, ale podstawą do wydania orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej był fakt, iż M. M. podczas pracy zawodowej nie wykonywał ruchów wielokrotnego powtarzania prostowania, odwracania i nawracania przedramienia i nadgarstka z towarzyszącym obciążeniem zewnętrznym lub noszenia ciężkich przedmiotów przy wyprostowanych łokciach przez większość czasu w ciągu zmiany roboczej. Oznacza to, że charakter pracy, jaki wykonywał skarżący nie stwarzał ryzyka powstania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, co jest warunkiem koniecznym do uznania etiologii zawodowej przedmiotowego schorzenia. Wskazano, że dla odmowy stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy wykazanie, że czynniki występujące w środowisku pracy nie wywołały jej bezspornie lub z dużym prawdopodobieństwem. Wykazując powyższy związek lub jego brak jednostki medyczne posługują się badaniami diagnostycznymi, wiedzą medyczną, a także dodatkowo ustaleniami poczynionymi w praktyce leczniczej w zakresie oddziaływania rozpatrywanych czynników środowiskowych na choroby zawodowe. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego niezasadnym było zwrócenie się do Instytutu Medycyny Pracy o szczegółowe wyjaśnienie kwestii medycznej podnoszonej w odwołaniu (tj. rozpoznanego przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej przez inne jednostki służby zdrowia, które zgodnie z obowiązującymi przepisami nie są uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych), ponieważ nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazano, że nawet jeśli hipotetycznie u odwołującego się byłaby rozpoznana choroba, która jest umieszczona w wykazie chorób zawodowych, to i tak schorzenie to nie mogłaby być rozpoznane jako choroba zawodowa z uwagi na fakt, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2351 Kodeksu pracy, aby schorzenie zostało uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki tj.: rozpoznane schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz schorzenie to musi być bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł M. M., żądając jej uchylenia i ustalenia choroby zawodowej. Podał, że nie stwierdzono u niego choroby zawodowej, mimo że decyzja została wydana w oparciu o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, który zdiagnozował u niego przewlekłe zapalenie nadkłykcia bocznego kości prawej ramiennej oraz w oparciu o badanie lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy. W piśmie z dnia 10 lipca 2014r. pełnomocnik skarżącego zarzucił, że podstawą zaskarżonej decyzji były orzeczenia lekarskie, które w ocenie skarżącego są wadliwe i nie zawierają przekonującego uzasadnienia, a wnioski płynące z tych orzeczeń są sprzeczne z materiałem dowodowym. Natomiast organy nie dokonały oceny tych opinii z należytą wnikliwością. Wskazał na rozbieżności w wydanych opiniach co do rozpoznanego schorzenia, co winno wzbudzić wątpliwości organu i pobudzić jego wnikliwość przy rozpoznaniu sprawy. Przy czym zarzucił lakoniczność uzasadnień w obydwu opiniach lekarskich, co nakłada na organ obowiązek dodatkowego wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości poprzez zasięgniecie opinii innych lekarzy specjalistów. Podniósł, że w świetle ustaleń wynikających z kart narażenia zawodowego wnioski opinii jawią się jako nielogiczne, a tym samym same opinie nie mogą być uznane za rzetelne. Powołał na tę okoliczność orzecznictwo sądowoadminstracyjne. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2014r. organ odwoławczy podał, że orzeczenia WOMP i IMP są spójne co do tego, że charakter pracy nie stwarzał ryzyka powstania przewlekłej choroby układu ruchu spowodowanej sposobem wykonywania pracy. Natomiast przyjmując nawet hipotetycznie, że u skarżącego byłaby rozpoznana choroba znajdująca się w wykazie chorób zawodowych, to brak stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a istniejącym narażeniem zawodowym, uniemożliwiałby wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Związek ten badają zaś lekarze orzecznicy, mający odpowiednią wiedzę i doświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm., dalej jako: K.p.), zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest zatem spełnienie dwóch ustawowych przesłanek: rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1367) oraz stwierdzenie przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Podnieść należy, że stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wprawdzie organ inspekcji sanitarnej jest związany treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik co do rozpoznania lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jednakże nie zwalnia go to z obowiązku oceny sporządzanych przez te jednostki opinii, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Jak bowiem stwierdzono w wyroku NSA z dnia 11 maja 1998r. (sygn. I SA 1200/98, LEX nr 45833) orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Skoro zatem organ inspekcji sanitarnej właściwy do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej ma obowiązek przestrzegania reguł ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie można także zapominać, iż organy administracji są zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Pamiętać także należy o obowiązującej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. W niniejszej sprawie organ - uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - powołał się na wydane w toku postępowania opinie lekarskie. Przy czym wskazano, że wprawdzie w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy rozpoznano u skarżącego przewlekłe zapalenie nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej, zaś w wyniku ponownego badania Instytut Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie, w którym wskazano, że przeprowadzone w trakcie hospitalizacji specjalistyczne badanie ortopedyczne nie potwierdziło obecności cech zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej, jednakże z obydwu orzeczeń wynika, że na zajmowanych stanowiskach pracy skarżący nie wykonywał ruchów, które mogłyby przyczynić się do rozwoju choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, a mianowicie wielokrotnego powtarzania prostowania, odwracania i nawracania przedramienia i nadgarstka z towarzyszącym obciążeniem zewnętrznym lub noszenia ciężkich przedmiotów przy wyprostowanych łokciach przez większość czasu w ciągu zmiany roboczej. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie ma potrzeby wyjaśniania rozbieżności w wydanych opiniach co do rodzaju rozpoznanego schorzenia. W ocenie Sądu okoliczność ta ma jednak istotne znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem jednostka orzecznicza II stopnia nie rozpoznała w ogóle choroby wymienionej w rozporządzeniu, to określenie, że wykonywana praca nie miała związku z przedmiotowym schorzeniem ma charakter czysto hipotetyczny i może budzić wątpliwości co do jej rzetelności. Orzeczenie lekarskie dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej lub jej braku nie może bowiem opierać się o hipotetyczne założenia, lecz winno odnosić się do konkretnego stanu faktycznego. Przy czym z orzeczenia jednostki II stopnia wynika, że ustalenia co do braku choroby wymienionej w wykazie oparto o przeprowadzone w tej jednostce badanie ortopedyczne. Nie odniesiono się natomiast do diagnozy zawartej w orzeczeniu jednostki I instancji, która powołała się na dokumentację diagnostyczno-leczniczą ze specjalistycznych jednostek służby zdrowia oraz wyniki przeprowadzonych badań konsultacyjnych. W tej sytuacji nie sposób uznać, że orzeczenie lekarskie wydane przez jednostkę II stopnia jest zupełne, logiczne i wszechstronnie uzasadnione, a także wyjaśniające wszelkie wątpliwości, a tym samym że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Należy zaś podkreślić, że wprawdzie decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), ale w przypadku gdy właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Tym bardziej uzupełnienia materiału dowodowego może dokonać organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy nie pełni wyłącznie funkcji kasacyjnej, lecz dokonuje ponownego merytorycznego rozpoznania całości sprawy. Zatem w przypadku wątpliwości co do zgromadzonego materiału dowodowego lub też jego niekompletności, może dokonać jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej decyzji odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.