II SA/Ol 144/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyjęcia darowizny I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. Zasądza od Gminy – Rady Gminy na rzecz Wojewody kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. Orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia "[...]" nr "[...]" Rada Gminy wyraziła zgodę na przyjęcie darowizny od "A" Sp. z o.o. w O., "B" w postaci 300 ton kopaliny o wartości 1.610,40 złotych, z przeznaczeniem na remont i utrzymanie dróg gminnych o nawierzchni gruntowo – żwirowej na terenie Gminy. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust.1 i art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podniesiono, iż uchwała ta została podjęta z przekroczeniem przysługujących radzie gminy kompetencji. Wskazano, iż rada gminy posiada kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu tylko i wyłącznie w zakresie określonym w art. 18 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi zatem wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym, podejmując decyzje gospodarcze, nawet jeżeli ich przedmiotem są sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu. Podkreślono, iż przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę kompetencji co do rozstrzygania w drodze uchwał o wszystkich sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. W ocenie skarżącego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym umożliwia podejmowanie uchwał przez radę gminy w sprawach nabywania, zbywania i obciążania tylko i wyłącznie nieruchomości, natomiast rada gminy nie posiada uprawnień do wyrażenia w formie uchwały zgody na przyjmowanie darowizn, których przedmiotem są rzeczy ruchome, w tym przypadku kopaliny. Organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest wójt gminy. Wskazano przy tym, iż czynność prawna polegająca na nieodpłatnym przysporzeniu mienia i nie pociągająca za sobą żadnych obciążeń ani strat dla gminy należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, a nie rady gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy odstąpiła od wnioskowania o oddalenie skargi lub jej uwzględnienie, uznając zarzuty skargi za spójne i logiczne. Wyjaśniono, iż przyjmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy uwzględniła obowiązujące zasady gospodarki finansowej gminy i dlatego też w podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku bowiem darowizny w formie środków pieniężnych znalazłaby ona odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach organu stanowiącego w sprawie budżetu gminy. Darowizna niepieniężna posiada zaś określoną wartość, którą można wyrazić odpowiednim przeliczeniem. Jednocześnie podkreślono, iż podjęcie przedmiotowej uchwały miało na celu wyłącznie przyjęcie darowizny i jej przeznaczenie w sposób zgodny z prawem, nie miało zaś nic wspólnego z ewentualnym ograniczeniem kompetencji organu wykonawczego, a wykładnia dokonana przez Sąd będzie w pełni respektowana przez radę gminy w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jego podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz.1591 z późn. zm.) formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Przepis ten stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiającą poza gestią rady gminy jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy. Należy zaznaczyć, iż podział kompetencji opiera się nie tyle na rodzaju spraw, ile raczej na wadze i formie rozstrzygnięć oraz sferze, w której one zapadają (A.Szewc, G.Jyż, Z.Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005). Katalog wyłącznych uprawnień rady gminy określa art. 18 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Wyliczenie to nie ma jednak charakteru zamkniętego, na co wskazuje art.18 ust. 2 pkt 15 tejże ustawy, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Oznacza to zatem - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 1993r. (Sygn. akt II SA 126/92, niepublik.), że jeżeli w innej ustawie stanowienie w określonej sprawie zostało zastrzeżone do kompetencji rady gminy, to sprawa ta należy do wyłącznej właściwości rady gminy w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym). Podnieść jednak należy, iż art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red, P. Chmielnickiego Wydaw. LexisNexis Warzsaw 2007 str. 215). Zatem uchwała podęta przez radę gminy musi mieć umocowanie w akcie rangi ustawowej, a ponadto przedmiot regulowany uchwałą nie może należeć do kompetencji innego organu gminy. Z kolei zadania wójta gminy określa art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ma charakter normy kompetencyjnej i obliguje wójta do podejmowania działań o określonym charakterze, a mianowicie: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu oraz zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Treść wskazanego wyżej przepisu wskazuje zatem, iż co do zasady gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zakresu działania wójta gminy. Ustawa wprawdzie zastrzega do wyłącznej kompetencji rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, lecz tylko w sprawach wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. W pozostałych sprawach, niewymienionych w powołanym przepisie decyzje gospodarcze podejmuje wójt, nawet jeżeli ich przedmiotem są sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest zatem ustalenie, czy przyjęcie darowizny rzeczy ruchomej mieści się w granicach zadań wójta jako gospodarowanie mieniem komunalnym, czy też stanowi czynność prawną w sprawie majątkowej, przekraczającą zakres zwykłego zarządu i jednocześnie należącą do wyłącznej właściwości rady gminy. Gospodarowanie mieniem komunalnym można zdefiniować jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji (społeczno –gospodarczego przeznaczenia) tego mienia (A. Agopszowicz, Komentarz, s. 223). W wyroku z dnia 9 kwietnia 2002r. (Sygn. akt II SA/Wr 2965/01, niepublik.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, że przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Czynność prawna polegająca na nieodpłatnym przysporzeniu nieruchomości i niepociągająca za sobą właściwie żadnych obciążeń ani strat dla gminy nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu i kompetencje do jej podjęcia ma organ wykonawczy gminy, nie zaś rada gminy. Analiza akt przedmiotowej sprawy na tle powyższych rozważań prowadzi do wniosku, iż przyjęcie darowizny w postaci rzeczy ruchomej jaką są kopaliny nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Skoro bowiem czynność prawną polegającą na nieodpłatnym przysporzeniu nieruchomości należy uznać za czynność nie wykraczającą poza zakres zwykłego zarządu, to tym bardziej będzie taką czynnością przyjęcie darowizny w postaci rzeczy ruchomych. Zatem przyjęcie przez Gminę przedmiotowej darowizny stanowi czynność związaną z gospodarowaniem mieniem komunalnym, które to należy do podstawowych zadań wójta, wyszczególnionych w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.