II SA/Ol 144/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia należności za usunięcie drzew oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia Spółce A (dalej jako: Spółka) należności w wysokości 221 427,13 zł z tytułu opłaty ustalonej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] zezwalającej na usunięcie 6 szt. drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w O. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 84 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) zwanej dalej: u.o.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Prezydenta Miasta opłata za usunięcie 6 szt. drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w O., kolidujących z realizacją inwestycji budowlanej, została odroczona na okres 3 lat, tj. do [...] 2013 r., zaś wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zostało uzależnione od zastąpienia ich nowymi nasadzeniami w ilości 60 szt. drzew i 2445 szt. krzewów ozdobnych. Z ustaleń organu dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego po wszczęciu postępowania w tej sprawie wynika, że 6 szt. drzew kolidujących z realizacją planowanej inwestycji zostało usuniętych, natomiast nasadzenia zastępcze drzew i krzewów nie zostały przez Spółkę wykonane. W piśmie z dnia 5 marca 2013 r. Spółka zwróciła się o przesunięcie terminu odroczenia opłat za usunięcie drzew na okres kolejnych 3 lat oraz terminu dokonania nasadzeń krzewów ozdobnych do 31 grudnia 2014 r. Zdaniem organu, przesunięcie terminu odroczenia opłat za usunięcie drzew na okres kolejnych 3 lat oraz terminu nasadzeń krzewów ozdobnych do 31 grudnia 2014 r. byłoby niezgodne z art. 84 ust. 4 i 5 u.o.p. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia oraz zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Poza tym do dnia złożenia odwołania nie został przez organ rozpatrzony wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie zgody na wycięcie drzew. Zdaniem Spółki, w pierwszej kolejności należało rozpatrzeć wniosek w sprawie zmiany decyzji z dnia [...], bowiem w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki do zmiany terminów ustalonych w tej decyzji, postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty stałoby się bezprzedmiotowe. Wyjaśniono, że Spółka nadal prowadzi prace budowlane na działce, na której planowane były nasadzenia zastępcze. Dokonanie nasadzeń będzie możliwe po zakończeniu robót związanych z budową rozpoczętych już budynków. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w decyzji z dnia [...] Spółka została zobowiązana do przedłożenia informacji o terminie zakończenia realizacji nowych nasadzeń drzew i krzewów ozdobnych. Spółka nie przedłożyła tej informacji, natomiast we wniosku z dnia 5 marca 2013 r. wskazała nowy końcowy termin nasadzeń na dzień 31 grudnia 2014 r. Kolegium zwróciło uwagę, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Spółka nie dokonała nasadzeń zastępczych drzew i krzewów, o których była mowa w decyzji z dnia [...], w związku z trwającymi pracami budowlanymi na nieruchomości. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do uruchomienia postępowania w przedmiocie umorzenia należnej opłaty z tytułu usunięcia drzew. W sytuacji, gdy zobowiązany nie dokonał nasadzeń zastępczych organ powinien zastosować jeden z trybów określonych w art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżona decyzja tylko formalnie kończy postępowanie, gdyż nadal nierozstrzygnięta pozostaje kwestia pobrania opłaty za wycięcie drzew oraz rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] odnośnie terminu wykonania nasadzeń zastępczych. Zdaniem Spółki, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć zasadność wniosku z dnia 5 marca 2013 r. dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...] w tym zakresie. W przypadku bowiem uznania, że zachodzą przesłanki do zmiany terminów ustalonych w tej decyzji, postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją byłoby bezprzedmiotowe. Rozpatrzenie zasadności wniosku o zmianę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wycięcie drzew stanowi albowiem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono dodatkowo, że skoro zostało zniesione postępowanie pierwszej instancji, to nie było możliwości zawieszenia tego postępowania. Poza tym wydanie zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na aktualność wniosku strony w sprawie dotyczącej zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z prawem. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Kolegium uznało, że skoro strona skarżąca po usunięciu, na podstawie posiadanego zezwolenia, drzew nie dokonała w wyznaczonym tą decyzją terminie nasadzeń zastępczych, to nie było podstaw faktycznych do uruchomienia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty za usunięcie drzew. Materialnoprawną podstawę rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 627, ze zm). Cele i zasady tej ustawy ukierunkowane są na bezwzględną ochronę dóbr przyrody, w tym drzew i krzewów. Zasadą jest zatem zakaz usuwania drzew i krzewów, a dopuszczalne prawem usunięcie powyższych dóbr możliwe jest po uzyskaniu stosownego zezwolenia w tym zakresie. Zgodnie bowiem z treścią art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Jednak nawet w sytuacji dopuszczenia usunięcia drzew i krzewów na podstawie zezwolenia właściwego organu, podmiot uprawniony na mocy zezwolenia obowiązany jest do ponoszenia opłat z tego tytułu. Wynika to z brzemienia art. 84 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Zasadą zatem jest ponoszenie opłat w związku z wycinką drzew i krzewów, które nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 2 u.o.p.). W wydanym zezwoleniu ustala się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów (art. 84 ust. 3 u.o.p.). Ustawodawca wprowadził jednakże możliwość zwolnienia posiadacza nieruchomości od ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów, o ile ten działa na podstawie zezwolenia, jednak ulgę obwarował warunkami i odpowiednim postępowaniem podmiotu uprawnionego do wycięcia drzew i krzewów. Kwestie te uregulowane zostały w kolejnych ustępach art. 84 u.o.p. Na podstawie art. 84 ust. 4 u.o.p., organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Należy podkreślić, że wywiązanie się przez osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty z warunków nałożonych w zezwoleniu nie powoduje automatycznego zwolnienia z nałożonego zobowiązania. Zgodnie z art. 84 ust. 5 u.o.p., jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Z przepisu tego wynika, że określone w zezwoleniu drzewa i krzewy muszą zostać posadzone w zamian za drzewa usunięte. Od posadzenia muszą one zachować żywotność po upływie 3 lat lub muszą zostać posadzone i nie zachować żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W przypadku wystąpienia jednej z powyższych okoliczności należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Jeżeli jednak przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowają żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew (art. 84 ust. 5a u.o.p.). W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], zmieniając treść decyzji własnej z dnia [...], zezwolił stronie skarżącej na usunięcie 6 szt. drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w O. pod warunkiem posadzenia na tej nieruchomości 60 szt. drzew oraz 2445 szt. krzewów ozdobnych. Organ ustalił w decyzji również opłatę za usunięcie drzew i krzewów, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, tj. do dnia [...] 2013 r. Po upływie tego okresu organ dokonał kontroli celem oceny stanu faktycznego, tj. ustalenia czy w ogóle w sprawie tej doszło do wykonania obowiązku wynikającego z zezwolenia poprzez posadzenie nowych drzew i krzewów. W sporządzonym w dniu 25 marca 2013 r. protokole z przeprowadzonej czynności oględzin drzew, krzewów (k. 98 akt administracyjnych) wskazano, że na nieruchomości przy ul. [...] w O. zostały wprawdzie usunięte zgodnie z zezwoleniem drzewa w ilości 6 szt., natomiast nie zostały wykonane nasadzenia zastępcze drzew i krzewów w ilości określonej w decyzji ze względu na niezakończone roboty budowlane. W ocenie Sądu, skoro strona skarżąca nie wykonała nałożonego na nią decyzją z dnia [...] obowiązku w postaci posadzenia nowych drzew i krzewów, nie było podstaw do badania przez organ I instancji ustawowych przesłanek umorzenia ustalonej w tej decyzji opłaty z tytułu usunięcia drzew i następnie wydania decyzji o odmowie umorzenia tej opłaty. Przytoczone przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (por. wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Bd 970/09, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza powyższe, że decyzja organu I instancji wydana została w tej sprawie bez podstawy prawnej. Zasadnie zatem Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Za niezasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie należało najpierw rozstrzygnąć o jej wniosku w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...], co do daty dokonanych nasadzeń oraz wskazanie nowego terminu odroczenia uiszczenia opłaty na okres trzech lat od wydania decyzji. Podkreślić pozostaje bowiem, że skoro decyzja organu I instancji w tej sprawie wydana została bez podstawy prawnej, to bezwzględnie należało ją uchylić, a postępowanie organu pierwszej instancji umorzyć, co też zrobił organ odwoławczy. Nie miało w rozpoznawanej sprawie wpływu na jej rozstrzygnięcie rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a., gdyż jest to odrębny przedmiot rozpoznania. Wskazać pozostaje, że w sytuacji braku rozpoznania złożonego wniosku w tym zakresie stronie skarżącej przysługują stosowne środki prawne zmierzające do nakazania rozpoznania złożonego wniosku. Także pozostaje wyjaśnić stronie skarżącej, że obecne rozstrzygniecie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty z tytułu usunięcia drzew z uwagi na niezrealizowanie przesłanek określonych w art. 84 ust. 5 u.o.p., nie będzie posiadało przymiotu powagi rzeczy osądzonej w sytuacji, gdyby doszło do zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w zakresie nowego określenia terminu dla dokonania nasadzeń nowych drzew i krzewów oraz terminu uiszczenia należnej opłaty z tytułu wycinki drzew uzależnionej od zachowania żywotności dokonanych nasadzeń. Reasumując rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe wobec ustalonego stanu faktycznego tej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.