II SA/Ol 150/22

Dnia 29 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 roku sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażaleń P. J., K. G., B. G., Przedsiębiorstwa A na postanowienie Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...], którym ustalono koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu w kwocie 4 305,00 zł oraz zobowiązano do uiszczenia tych kosztów: M. S., w wysokości: 1 578,50 zł, K. G., w wysokości: 287,00 zł, P. J., w wysokości: 287,00 zł, K. i B. G., w wysokości: 574,00 zł, Przedsiębiorstwa A, w wysokości: 574,00 zł, Gminę [...], w wysokości: 1 004,50 zł - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wszczął na wniosek M. S. postępowanie mające na celu ustalenie granic pomiędzy działkami będącymi jej własnością nr [...] o pow. 0,2250 ha i nr [...] o pow. 0,0199 ha, uregulowanymi w księdze wieczystej [...], a działkami nr: - [...] o powierzchni 0,1148 ha, księga wieczysta [...], stanowiącej współwłasność w udziale 1/2 K. G. i P. J., - [...] o powierzchni 0,2250 ha, księga wieczysta [...], własność K. i B. G., - [...] o powierzchni 0,8000 ha, księga wieczysta [...], własność Gminy [...], - [...] o powierzchni 215,7600 ha, księga wieczysta [...], własność Skarbu Państwa będąca w trwałym zarządzie Przedsiębiorstwa A. Następnie, decyzją z dnia [...] organ I instancji dokonał rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że strony obecne przy rozgraniczeniu zgodnie oświadczyły, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu, co potwierdza protokół graniczny. Postanowieniem z dnia [...] organ rozgraniczeniowy ustalił koszty postępowania w sprawie wydania ww. decyzji rozgraniczeniowej na kwotę 4 305,00 zł zobowiązując do uiszczenia tych kosztów: M. S., w wysokości: 1 578,50 zł; K. G., w wysokości: 287,00 zł; P. J., w wysokości: 287,00 zł; K. i B. G., w wysokości: 574,00 zł; Przedsiębiorstwo A, w wysokości: 574,00 zł; Gminę [...], w wysokości: 1 004,50 zł. W uzasadnieniu postanowienia podano, że koszty rozgraniczenia zostały ustalone fakturą z dnia 1 lipca 2020 r., którą opłaciła Gmina [...]. Organ dokonał rozliczenia tych kosztów na podstawie przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (z art. 261-267 k.p.a.) oraz art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego (k.c.). Zaznaczono dalej, że ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie może więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzone także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Wskazał także, że geodeta naniósł 5 punktów granicznych, przy czym koszt jednego punktu wynosi: 861,00 zł, (4 305,00 zł : 5 = 861,00 zł). Następnie organ przedstawił sposób rozliczenia kosztów rozgraniczenia na poszczególnych właścicieli działek objętych rozgraniczeniem. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli: B. G., P. J. i K. G. oraz Przedsiebiorstwo A. Uzasadniając własne postanowienie Kolegium wskazało, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990, dalej: P.g.i.k.) choć dotyczą postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, to nie regulują kwestii kosztów tego postępowania. Zasadą pozostaje, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Zatem przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego będą miały zastosowanie art. 152 k.c. oraz przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten ostatni stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Kolegium stwierdziło, że metoda wyliczenia kosztów postępowania przyjęta przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń. Zgodnie z tą metodą koszty ustalono dzieląc ich wysokość przez liczbę utrwalonych w terenie punktów granicznych, a następnie obciążając te strony postępowania, których nieruchomości graniczyły z odpowiednimi punktami granicznymi proporcjonalnie do wysokości kosztów posadowienia punktu. Przy tym organ w zaskarżonym postanowieniu, oprócz metody jaką posłużył się do wyliczenia kosztów w przekonujący sposób przedstawił także jak wyliczył koszty dla każdej ze stron. Kolegium wskazało, że osią sporu w sprawie jest podniesiona przez żalących okoliczność, iż nie powinni oni ponieść kosztów rozgraniczenia, bowiem w ich ocenie zamiast rozgraniczenia powinno nastąpić wznowienie znaków granicznych. Wyjaśniono, że wszystkie strony obciążone kosztami rozgraniczenia, zawiadomiono o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, brały udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nadto otrzymały decyzję o rozgraniczeniu. Postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia prowadzone było w oparciu o art. 33 ust. 1 P.g.i.k. zgodnie z którym Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Kolegium dodało, że organy nie mogą uznaniowo stosować art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu). Tym samym, na etapie ustalania kosztów rozgraniczenia, nie można twierdzić, iż postępowanie rozgraniczeniowe było bezprzedmiotowe, z uwagi na stwierdzenie, że w sprawie wystarczyło wznowić znaki graniczne. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie z dnia [...] P. J. zarzucił Kolegium iż: pominięto istotny fakt, iż nie istniał spór co do przebiegu granic, tym samym zbyt pochopnie wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do art. 39 ust. 1 P.g.i.k. oraz art. 34 ust. 1 P.g.i.k; błędnie zinterpretowano "interes strony" w odniesieniu do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie podziału kosztów postępowania w związku art. 153 k.c.; naruszono art. 29 ust. 1 P.g.i.k., wszczęto postępowanie mimo iż przebieg granic był ustalony, nie przeprowadzono postępowania w celu ustalenia czy istnieje spór dotyczący położenia granic, czy istnieje potrzeba rozgraniczenia w związku z art. 29 ust. 2 P.g.i.k. Wskazał, że w sprawie nie istniał spór co do przebiegu granic bowiem dostępne mapy geodezyjne od wielu lat posiadały naniesione bezsporne punkty graniczne - około pół roku wcześniej dodatkowo wykonano geodezyjną inwentaryzację powykonawczą tego terenu. Faktem jest że brakowało w terenie jednego kamienia granicznego jednak wynajęty geodeta wskazał miejsce gdzie powinien się on znajdować. Mając na uwadze powyższe należało na wniosek zainteresowanej wszcząć procedurę wznowienia granic, a nie rozgraniczenia gruntów. Dodał, że obciążenie kosztami rozgraniczenia kogokolwiek poza wnioskodawczynią jest niezgodne z orzecznictwem, a twierdzenie Kolegium, że koszty postępowania zostały poniesione także w interesie innych stron niż wnioskodawczyni jest błędne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzone przez sąd administracyjny w ramach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239, dalej: p.p.s.a.) badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazało aby było ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z uwagi na charakter i zakres podniesionych w skardze zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 P.g.i.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 P.g.i.k). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 P.g.i.k Jak wynika z powyższych regulacji w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest zatem wydanie trzech rodzajów decyzji: decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.i.k; decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 P.g.i.k.; decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 P.g.i.k.). Niezależnie od sposobu zakończenia sprawy, wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, a koniecznymi kosztami tego postępowania są koszty związane z czynnościami upoważnionego geodety. Z uwagi na to, że przepisy P.g.i.k. nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia, w tej kwestii należy stosować przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Postanowienie dotyczące kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007r., VIII SA/Wa 436/07). Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wyjaśnił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, iż przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Ponadto, jak podkreślił NSA, w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Wyrażony w powołanej uchwale pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to w pełni podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie, przez co uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą zaistnieć przypadki, kiedy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego według reguły przewidzianej w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Są to jednak przypadki wyjątkowe, które muszą wynikać ze szczególnych okoliczności indywidualnej sprawy, decydujących o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki dotyczą takich sytuacji, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości nie są w istocie sporne, gdyż zostały już wiążąco ustalone we właściwym trybie. Przykładowo, w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja administracyjna (art. 33 ust. 1 p.g.k.), ewentualnie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego (wydane na skutek zakwestionowania granicy ustalonej decyzją administracyjną i żądania strony przekazania sprawy sądowi powszechnemu – art. 33 ust. 3 p.g.k., albo wydane w trybie art. 36 p.g.k.) i od czasu zaistnienia tych zdarzeń prawnych nie zmienił się stan faktyczny na gruncie, zaś motywacją wnioskodawcy ponownego rozgraniczenia tych samych nieruchomości jest zakwestionowanie ustalonego już poprzednio przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza (analogicznie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 grudnia 2021r. sygn. akt III SA/Lu 531/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takie działanie wnioskodawcy można zakwalifikować jako rodzaj pieniactwa, usprawiedliwiający obciążeniem kosztami postępowania w całości – inicjatora ponownego postępowania rozgraniczeniowego, w przypadku identycznego ustalenia przebiegu granicy, jak w poprzednim postępowaniu, o którym mowa wyżej. Przy czym, co warto podkreślić, sama okoliczność ustalenia uprzednio stanu prawnego granicy, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym kolejnego wniosku o rozgraniczenie, albowiem ustalenie stanu prawnego granicy w drodze ugody czy decyzji o rozgraniczeniu nie stwarza samo przez się stanu eliminującego powstanie w przyszłości sporów granicznych. Kontrolowana sprawa takich wyjątkowych okoliczności nie posiada. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie zaistniały żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie M. S. jako wnioskodawcy, co uzasadniałoby poniesienie przez nią w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w badanej sprawie istnieje rzeczywisty spór co do przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości, a postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości. Samo zaś złożenie wniosku przez M. S. nie zmienia faktu, że granica pomiędzy nieruchomościami była sporna. Dokonanie zatem rozgraniczenia, mającego na celu bezsporne określenie granic, leżało w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, których dotyczył spór graniczny i to bez względu na przyczyny tego sporu. Wobec prawidłowego uznania przez organy, że w przedmiotowej sprawie ustalenie spornej granicy sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. przyjęto, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości proporcjonalnie. Podział ten jest zgodny z zasadą wyrażoną w art. 152 k.c., iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Reasumując sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a