II SA/Ol 151/19

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 29 czerwca 2011 roku nr IX/57/11 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie Orneta - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 10 pkt 5, § 12, § 31 ust. 3 lit. a i § 34 załącznika do uchwały. Rada Miejska w "[...]" w dniu ‘[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie, zwanego dalej: "Regulaminem". Uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 19 ust. 1 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), dalej jako: "u.z.z.w.". W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do tut. Sądu, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej: § 10 pkt 5, § 12, § 31 ust. 3 lit. a i § 34. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z poźn. zm.), zwanej dalej: "u.s.g." oraz art. 19 u.z.z.w., poprzez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia kosztów realizacji budowy przyłączy oraz studni wodomierzowych lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego, jak również urządzeń pomiarowych, przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci oraz obowiązku zabezpieczenia pomieszczenia, w którym jest wodomierz główny, obowiązku przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Prokurator zarzucił też istotne naruszenie art. 84, 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów nieprzewidzianych ustawą. Prokurator podał, że uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego, ale w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być przepisy art. 15 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani przepisy u.z.z.w. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać kosztów budowy urządzeń za świadczenie dobrowolne. Nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Określenie przez Radę Miejską opłat w akcie o charakterze generalnym stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym, czyni kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem. Za niezgodne z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. skarżący uznał postanowienia 31 ust. 3 lit. a Regulaminu, zgodnie z którymi do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Wprowadzono bowiem nieprzewidziane w u.z.z.w. utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, przez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania u.z.z.w. nie wymaga, a także ograniczając możliwość zawarcia umowy przez osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Za nieznajdujący oparcia w delegacji ustawowej, Prokurator uznał również przepis § 10 pkt 5 i § 12 Regulaminu, który stanowi o obowiązku podjęcia działań zapobiegających zamarznięciu przyłącza oraz wodomierza głównego zainstalowanego wewnątrz budynku oraz zabezpieczenia pomieszczenia, w którym zainstalowany jest wodomierz główny. Niedopuszczalne jest bowiem wyłączenie odpowiedzialności dostawcy wody i obciążanie samego odbiorcy kosztami zabezpieczenia pomieszczenia, w którym znajduje się ten wodomierz. W ocenie Prokuratora, podkreślenia wymaga fakt, iż powyższe regulacje nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci, ani przedsiębiorstwa, ani dla gminy, stąd też dokonanie regulacji w tym zakresie w regulaminie nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę, organ stwierdził, że z uwagi na argumentację prawną skargi oraz aktualną linię orzeczniczą, zasadne wydaje się dokonanie przez Sąd stosownej analizy zaskarżonych przepisów uchwały. Jednocześnie wskazano, że uchwała była badana przez Wojewodę, który nie zakwestionował jej przepisów. Ponadto, ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie przedmiotowej uchwały w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W rozpoznawanej sprawie należy w pełni podzielić zarzuty Prokuratora, dotyczące postanowień § 10 pkt 5, § 12, § 31 ust. 3 lit. a i § 34 Regulaminu. Zaskarżona uchwała powinna realizować, powołaną w jej podstawie prawnej, delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne kwestie nakładające obowiązki, niż w nim wymienione. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że nie mają podstaw prawnych postanowienia § 10 pkt 5 i § 12 Regulaminu, nakładające na odbiorców określone w tych przepisach obowiązki. W § 10 pkt 5 Regulaminu stwierdzono, że odbiorca jest zobowiązany do podjęcia działań zapobiegających zamarznięciu przyłącza oraz wodomierza głównego w przypadku jego zainstalowania wewnątrz budynku odbiorcy oraz ograniczających skutki awarii i udostępnienie przedsiębiorstwu terenu w celu usunięcia awarii. Natomiast w myśl § 12 – odbiorca obowiązany jest odpowiednio zabezpieczyć pomieszczenie, w którym zainstalowany jest wodomierz główny i urządzenie pomiarowe przed wpływem warunków atmosferycznych przed uszkodzeniem mechanicznym, a także przed dostępem osób nieuprawnionych. Przypomnieć należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązków, określonych w § 10 pkt 5 i § 12 Regulaminu. W sprzeczności z prawem pozostają również postanowienia § 31 ust. 3 lit. a Regulaminu, zgodnie z którymi – do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć dokument (kserokopia) potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Tymczasem, w myśl postanowień art. 6 ust. 4 u.z.z.w - umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, Rada Miejska, uchwalając powyższe postanowienia Regulaminu, dopuściła się modyfikacji przepisów ustawowych, co jest niedopuszczalne i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 31 ust. 3 lit. a Regulaminu. Należy podzielić także stanowisko Prokuratora, że bez podstawy prawnej Rada Miejska uchwaliła również § 34 Regulaminu, zgodnie z którym – realizacja budowy przyłączy oraz studni wodomierzowych lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego, jak również urządzeń pomiarowych odprowadzanych ścieków i urządzeń zapobiegających zalewaniu, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Realizacja rozbudowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych odbywa się na zasadach określonych ustawą. Powyższe postanowienia również stanowią modyfikację art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem - realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zdanie drugie § 34 nie określa zaś praw i obowiązków przedsiębiorstwa, ani odbiorców usług, czego powinien dotyczyć regulamin, a jedynie odwołuje się do przepisów ustawowych. Tym samym, stwierdzić należy, że zakwestionowane w skardze przepisy § 34 przedmiotowej uchwały podjęte zostały także bez podstawy prawnej. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, stosownie do art. 19 ust. 4 u.z.z.w., stanowi akt prawa miejscowego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.