II SA/Ol 152/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego stacji do dystrybucji i magazynowania gazu oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na "B." Sp. z o.o. w O. obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego stacji do dystrybucji i magazynowania gazu, z uwagi na bezpieczeństwo użytkowania stacji w odniesieniu do mogących przebywać w pobliżu osób i sąsiednich nieruchomości, zlokalizowanej na działce nr 158 położonej w B. P. przy pl. M. W uzasadnieniu wskazano na wątpliwości co do wymaganej odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego zasłaniającej zbiornik oraz co do zachowania odpowiednich odległości zbiornika od działki sąsiedniej. Podniesiono, iż od dnia 1 września 2007r. nie została przedłużona umowa dzierżawy części działki o nr 156/1 na rzecz właściciela zbiornika z gazem. W związku z tym w ocenie organu nadzoru budowlanego naruszony został § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych. W związku z utratą przez inwestora dzierżawionej części działki o nr 156/1, teren ten stał się ogólnodostępny i zachodzi wątpliwość czy zachowane są wymogi dotyczące bezpieczeństwa użytkowania zbiornika z gazem. Dlatego niezbędne stało się sporządzenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła spółka "B.", podnosząc iż zbiornik gazowy LPG zlokalizowany na stacji paliw został zbudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a użytkowany jest na podstawie decyzji na użytkowanie. Zakwestionowano także podstawę prawną nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. Podniesiono, iż od momentu wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie zbiornika z gazem zmianie uległ stan faktyczny. Spółka nie jest już bowiem dzierżawcą działki nr 156/1, na terenie której obecnie biegnie chodnik. W związku z tym zmieniły się okoliczności mające wpływ na zgodność z przepisami usytuowania zbiornika co prowadzi do konieczności sporządzenia ekspertyzy technicznej, której organ nie jest w stanie dokonać w swoim zakresie. Wskazano ponadto na możliwe naruszenie § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych. Na skutek skargi wniesionej przez Spółkę "B." prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 620/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił wyżej wskazane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]". W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż już po zakończeniu postępowania przed organem II instancji wyszły na jaw dowody mające istotne znaczenie w sprawie, które potwierdzają wątpliwości organu co do parametrów przedmiotowej stacji z gazem i jej usytuowania względem innych obiektów i działek, jednakże strona skarżąca nie mogła zapoznać się z tym materiałem dowodowym. Prawo zaś wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony wynikającym z art. 10 kpa. Tymczasem organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie wskazał na jakiej podstawie powziął wątpliwości co do parametrów technicznych obiektu należącego do skarżącej spółki. Nie wykazał bowiem dowodów potwierdzających lub uprawdopodabniających te wątpliwości, w szczególności w żaden sposób nie uzasadnił swoich wątpliwości odnośnie wymaganej odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego zasłaniającej przedmiotowy zbiornik. Sąd zaznaczył przy tym, iż gdyby niezałączenie do akt sprawy późniejszych opinii w istocie nie wiadomo byłoby, dlaczego organ kwestionuje odporność ogniową ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Ponadto nie zostały wyjaśnione inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. odległość zbiornika do granicy z sąsiednimi działkami. Organ wysuwając daleko idące wnioski, mające doniosłe skutki prawne dla strony nie uzasadnił ich wystarczającymi argumentami i nie znalazły one pokrycia w zebranym materiale dowodowym, czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 kpa i art. 77 kpa. Postanowienie organu odwoławczego jest lakoniczne i w sposób ogólnikowy wskazuje tylko na możliwe naruszenie § 124 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, nie konkretyzując na gruncie niniejszej sprawy tego naruszenia. Skoro bowiem organy nadzoru budowlanego nabrały wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2, powinny wykazać, z czego wynikają te wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Sąd wskazał, iż organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany jest dokonać oceny czy wobec istnienia opinii biegłych odnośnie przedmiotowej stacji do dystrybucji i magazynowania gazu, potrzebne będzie sporządzenie ekspertyzy technicznej takiego obiektu, czy też możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie bez konieczności sporządzania takiego dokumentu. Organ odwoławczy nakładając taki obowiązek zobowiązany jest wykazać dlaczego pomimo istnienia opinii biegłych w zakresie parametrów technicznych i usytuowania zbiornika z gazem, niezbędne będzie sporządzenie jeszcze dodatkowo ekspertyzy technicznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił postanowienie z dnia "[...]" wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie nałożenia na "B." Sp. z o.o. w O. obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego stacji do dystrybucji i magazynowania gazu, z uwagi na bezpieczeństwo użytkowania stacji w odniesieniu do mogących przebywać w pobliżu osób i sąsiednich nieruchomości, zlokalizowanej na działce nr 158 położonej w B. P. przy pl. M. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż włączone do akt opinie biegłych sądowych jednoznacznie wskazują, że zbiornik z gazem jest usytuowany w sposób niezgodny z przepisami, ponadto ściany oddzielenia przeciwpożarowego znajdujące się przy urządzeniu do tankowania gazem LPG zostały wykonane w sposób sprzeczny z przepisami, a tym samym istnieje zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Jednakże stwierdzonych nieprawidłowości nie da się usunąć w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego, gdyż dotyczą one problematyki dotyczącej wykonawstwa i oddania obiektu do użytku, a nie stanu technicznego. Art. 66 ustawy Prawo budowlane daje organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do nakazania wykonania określonych czynności, które doprowadzą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mając na uwadze, że problem nie dotyczy stanu technicznego, nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania prowadzonego w tym kierunku. W tych okolicznościach niewątpliwe jest, że nie istnieje przedmiot prowadzonego postępowania – niewłaściwy stan techniczny obiektu, co uzasadniałoby wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wskazano, że organ odwoławczy nie może w niniejszym postępowaniu wydać decyzji umarzającej, gdyż rozstrzyga w formie postanowienia, taka zaś forma jest niedopuszczalna przy umorzeniu postępowania administracyjnego. Na to postanowienie skargę wniosła "B." Spółka z o.o. w O. reprezentowana przez prokurenta – D. M. Podniesiono, iż postanowienie to zostało wydane niezgodnie z prawem. Przedmiotowa stacja LPG jest użytkowana od 28 czerwca 2003r., zgodnie z uzyskanym pozwoleniem i do tej pory nie było żadnej awarii lub innego zagrożenia dla ludzi i mienia. Wszelkie kontrole weryfikujące działalność Spółki nie stwierdziły większych uchybień, czego dowodem jest dalsze prowadzenie działalności oraz fakt posiadania koncesji na obrót paliwami płynnymi. Ekspertyzy załączone do prowadzonego postępowania są wykonywane na zlecenie CBŚ w B. oraz Prokuratury w W. i w ocenie strony skarżącej są podstawy, aby uznać je za stronnicze. Spółka nie brała bowiem w nich udziału jako strona i dopiero w dniu 16 grudnia 2010r. zapoznała się z tymi materiałami w siedzibie WINB. Jednakże niektóre ekspertyzy są w złym stanie, inne zaś nieczytelne. Ponadto w zgromadzonym materiale nie ma ekspertyzy z dnia 30 grudnia 2009r. i 8 lutego 2010r. W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o powołanie biegłego na koszt urzędu, aby ponownie zbadał sprawę lub też – z ostrożności procesowej – o odrzucenie wskazanych ekspertyz i ocenę sytuacji przez Urząd lub niezależnego eksperta. Opinie biegłych, które są w zgromadzonym materiale są niespójne i niejednoznaczne, a także zawierają szereg różnic. Taka sytuacja utrudnia działalność gospodarczą ,a zaskarżone postanowienie ma negatywny wpływ na sytuację Spółki. Podkreślono, iż od 28 czerwca 2003r., tj. odbioru stacji LPG nic nie uległo zmianie, dlatego wniesiono o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesiono, iż argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w skardze są ze sobą sprzeczne. W dniu 16 grudnia 2010 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie WINB, gdzie zapoznał się z całością akt sprawy, a ponadto wykonał zdjęcia wybranych przez siebie dokumentów. Fakt braku w aktach niektórych opinii wykonanych dla potrzeb postępowania karnego nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania administracyjnego, były to bowiem opinie uzupełniające i same wnioski końcowe nie uległy zmianie. Wskazano również, iż przed złożeniem skargi do sądu skarżący osobiście dostarczył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wykonaną na zlecenie Spółki ocenę bezpieczeństwa pożarowego instalacji tankowania pojazdów samochodowych gazem LPG, która jest dla strony skarżącej niekorzystna i przeczy argumentom zawartym w skardze. Organ pierwszej instancji posiada wystarczającą dokumentację, aby dokonać analizy ewentualnego zagrożenia występującego na stacji oraz zdecydować, jakie czynności należy wykonać, aby te zagrożenia wyeliminować. Jednakże nie w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu, bowiem nie stwierdzono okoliczności określonych w art. 66 Prawa budowlanego skutkujących prowadzeniem postępowania w tym trybie. Analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała natomiast istnienie nieprawidłowości, które mogą zostać usunięte w innym postępowaniu, w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 8 czerwca 2011 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O., który zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie. Podniósł, iż wskazane rozstrzygnięcie organu jest niezasadne, bowiem organ II instancji w świetle przedstawionego stanu może wydać rozstrzygnięcie merytorycznie kończące sprawę. Odnośnie zaś bezprzedmiotowości postępowania z art. 66 Prawa budowlanego wywody organu II instancji są przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Ponadto należy zważyć, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpatrzenia przez tut. Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. uchylił poprzednie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]", utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia "[...]" o nałożeniu na " B." sp. z o.o. w O. obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego stacji do dystrybucji i magazynowaniu gazu, położonej w B.P. przy placu M. na działce nr 158. Przy czym w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał na jakiej podstawie powziął wątpliwości co do parametrów technicznych obiektu należącego do skarżącej spółki, bowiem nie wskazał dowodów potwierdzających lub uprawdopodabniających te wątpliwości, lecz nakazał organowi dokonać oceny, czy wobec istnienia opinii biegłych odnośnie przedmiotowej stacji do dystrybucji i magazynowania gazu, które zostały dołączone do akt po zakończeniu postępowania administracyjnego, potrzebne będzie sporządzenie ekspertyzy technicznej takiego obiektu, czy też możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie bez konieczności sporządzania takiego dokumentu. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia nie narusza prawa. Wskazać bowiem należy, iż organ dokonał oceny przedłożonych opinii biegłych i uznał, iż są one wystarczające do stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących przedmiotowej stacji do dystrybucji i magazynowania gazu w zakresie wykonawstwa i oddania obiektu do użytku. Należy przy tym podnieść, iż przed wydaniem przedmiotowego postanowienia strona została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (pismo z dnia "[...]"), a zatem zachowany został wymóg określony w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto jak podano w odpowiedzi na skargę spółka B. jeszcze przed wniesieniem skargi do Sadu przedłożyła wykonaną na własne zlecenie ocenę bezpieczeństwa pożarowego instalacji tankowania pojazdów samochodowych gazem LPG zbiornika zlokalizowanej w B. P. W związku z tym brak jest podstaw do nakładania obowiązku sporządzenia kolejnej ekspertyzy w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem wskazać, iż oceny techniczne, bądź ekspertyzy, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mają jedynie charakter pomocniczy, a mianowicie służą organom nadzoru budowlanego do ustalenia, czy w odniesieniu do obiektu budowlanego istnieją nieprawidłowości odnośnie zachowania wymogów określonych przepisami Prawa budowlanego, a jeśli tak - do wdrożenia stosownej procedury celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zatem postanowienie to ma jedynie charakter wpadkowy. Zasadnie więc organ II instancji uchylił postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji. Opinie sporządzone już w niniejszej sprawie są wystarczające dla ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, a także podjęcia stosownych rozstrzygnięć merytorycznych przez organ nadzoru budowlanego. Przy czym wskazać należy, iż dopiero analiza przedmiotowych ekspertyz pozwoli na ocenę, w jakim trybie winno toczyć się postępowanie administracyjne i w tym zakresie przedwczesna jest ocena organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyraźnie bowiem wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie Prawa budowlanego. Nie można przy tym podzielić zarzutu skarżącej Spółki, iż działania organów są nacechowane stronniczością, czy też złą wolą. Z przedłożonych ekspertyz wyraźnie bowiem wynika, iż przedmiotowa stacja dystrybucji i magazynowania paliw stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Stąd istnieje konieczność jak najszybszego podjęcia decyzji mających na celu wyeliminowane tego niebezpieczeństwa. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, powodujące konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.