II SA/Ol 620/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego stacji do dystrybucji i magazynowania gazu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" o nałożeniu na Z. M. jako Prezesa spółki A obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego i lokalizacji zbiornika do dystrybucji i magazynowania gazu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na spółkę A obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego stacji do dystrybucji i magazynowania gazu, z uwagi na bezpieczeństwo użytkowania stacji w odniesieniu do mogących przebywać w pobliżu osób i sąsiednich nieruchomości. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na wątpliwości co do wymaganej odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego zasłaniającej zbiornik oraz co do zachowania odpowiednich odległości zbiornika od działki sąsiedniej o nr geodezyjnym "[...]". Wskazano przy tym na fakt, że od dnia 1 września 2007r. nie została przedłużona umowa dzierżawy części działki o nr "[...]" na rzecz właściciela zbiornika z gazem. W związku z tym w ocenie organu nadzoru budowlanego naruszony został § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych. Organ podniósł, że w związku z utratą przez inwestora dzierżawionej części działki o nr "[...]", teren ten stał się ogólnodostępny i zachodzi wątpliwość czy zachowane są wymogi dotyczące bezpieczeństwa użytkowania zbiornika z gazem. W ocenie organu dla rozwiania tych wątpliwości niezbędne stało się sporządzenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła spółka A, działając przez swojego Prezesa. Podniesiono w nim, że zbiornik gazowy LPG zlokalizowany na stacji paliw w "[...]" został zbudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Sam zbiornik zaś jest użytkowany na podstawie decyzji na użytkowanie. Składający zażalenie zakwestionował ponadto podstawę prawną nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. Organ odwoławczy podkreślił w swoim rozstrzygnięciu, że od momentu wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie zbiornika z gazem zmianie uległ stan faktyczny. Spółka nie jest już bowiem dzierżawcą działki nr "[...]", na terenie której obecnie biegnie chodnik. W związku z tym zmieniły się okoliczności mające wpływ na zgodność z przepisami usytuowania zbiornika co prowadzi do konieczności sporządzenia ekspertyzy technicznej, której organ nie jest w stanie dokonać w swoim zakresie. Organ II instancji wskazał ponadto na możliwe naruszenie § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych... Skargę na ww. postanowienie wywiodła spółka "[...]". W uzasadnieniu podkreślono, że kontrole dokonywane przez różne organy państwowe nie wykazały żadnych uchybień przy użytkowaniu stacji gazu. Sam zbiornik zaś został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Strona skarżąca przyznała, że nie dzierżawi już działki nr "[...]", jednakże wskazała przy tym, że działka ta nie uległa zmianie, a co za tym idzie nie zmieniły się również stosowne odległości od stacji gazu. Podniesiono również, że parametry ściany oddzielenia przeciwpożarowego były badane przed oddaniem do użytku w 2003r. Strona skarżąca skonkludowała, że jeśli organ uznaje za konieczne sporządzenie ekspertyzy technicznej stacji gazu, to powinien tego dokonać we własnym zakresie, pokrywając koszty całego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ wskazał także, że w związku z przekazaniem przez Centralne Biuro Śledcze kopii opinii biegłych sądowych z zakresu pożarnictwa, jednoznaczne jest, że stacja będąca przedmiotem postępowania nie spełnia warunków przeciwpożarowych. Podkreślono również, że dostarczonymi opiniami organy mogą się podeprzeć, jednak istnieje konieczność wykonania ekspertyzy w toczącym się postępowaniu, z uwagi na fakt, że takie opracowanie wskazuje nie tylko uchybienia czy nieprawidłowości ale również czynności, które należy wykonać, by doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" o nałożeniu na spółkę A obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego stacji do dystrybucji i magazynowania gazu. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Stosownie natomiast do treści art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego – w oparciu o który wszczęto przedmiotowe postępowanie - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazać należy, iż przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2005r. OSK 816/04 nie publ.). Trzeba tu zaznaczyć, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, dalej: kpa), które to przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazać także należy, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku z dnia 18 grudnia 2007r.(II SA/Kr 351/07 nie publ.), że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji powziął wątpliwość co do wymaganej odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego zasłaniającej zbiornik oraz co do zachowania odpowiednich odległości zbiornika usytuowanego na działce o nr geodezyjnym "[...]" do granicy z działką sąsiednią o nr geodezyjnym "[...]". Wskazano przy tym na fakt, że od dnia 1 września 2007r. nie została przedłużona umowa dzierżawy części działki o nr "[...]" na rzecz właściciela zbiornika z gazem. W związku z tym w ocenie organu nadzoru budowlanego naruszony został § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji w zakresie powziętych wątpliwości co do parametrów technicznych zbiornika gazu i jego usytuowania. Wątpliwości podniesione przez organy znajdują swoje potwierdzenie w opiniach biegłych załączonych do akt sprawy, a sporządzonych na potrzeby postępowania karnego prowadzonego przeciwko D. M. (prokurent skarżącej spółki) i innym podejrzanym. W opinii z dnia 21 stycznia 2009r. stwierdzono na przykład, że przedmiotowa stacja gazowa została rozbudowana w wyraźnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami dotyczącymi warunków technicznych w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz zachowania wymaganych odległości. Stwierdzono przy tym, że naruszenie tych norm skutkuje powstaniem stanu zagrożenia w stopniu wyższym od dopuszczalnego. Opinie zawierają stwierdzenia, że murowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego została wykonana nieprawidłowo i niezgodnie ze sztuką budowlaną dla konstrukcji murowanych. Wskazano również na niezachowanie prawidłowych odległości zbiornika od innych obiektów i sąsiedniej działki. Istotnym jest w tym miejscu wskazać, że kopie opinii biegłych sądowych dotyczących stacji paliw i gazu spółki A zostały przesłane organowi odwoławczemu przez organ I instancji pismem z dnia 19 maja 2010r., w związku z pismem Centralnego Biura Śledczego Zarząd w "[...]" z dnia "[...]" Tymczasem postanowienie organu odwoławczego opatrzone jest datą 14 kwietnia 2010r. W takiej sytuacji w ocenie Sądu już po zakończeniu postępowania przed organem II instancji wyszły na jaw dowody mające istotne znaczenie w sprawie, które potwierdzają wątpliwości organu co do parametrów przedmiotowej stacji z gazem i jej usytuowania względem innych obiektów i działek. Z tym materiałem dowodowym nie mogła się jednak zapoznać strona skarżąca. Tymczasem organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie wskazał na jakiej podstawie powziął wątpliwości co do parametrów technicznych obiektu należącego do skarżącej spółki. Nie wykazał bowiem dowodów potwierdzających lub uprawdopodabniających te wątpliwości. W szczególności w żaden sposób nie uzasadnił swoich wątpliwości odnośnie wymaganej odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego zasłaniającej przedmiotowy zbiornik. Gdyby nie załączenie do akt sprawy późniejszych opinii w istocie nie wiadomo byłoby, dlaczego organ kwestionuje odporność ogniową ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Podobnie odnosząc się do odległości zbiornika do granicy z działką nr "[...]" organ nie wskazał dokładnie, który przepis rozporządzenia został naruszony i na czym to naruszenie miałoby polegać, przytaczając jedynie treść całego § 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych... . Ponadto ze złożonych przez organy ścigania opinii wynika, że odległości zbiornika od sąsiednich nieruchomości mogą naruszać obowiązujące przepisy także w odniesieniu do innych nieruchomości (nie tylko działki nr "[...]") i ze względu na rozmiary działki nr "[...]" na której znajduje się stacja paliw odległości tych nie można zachować. Te ostatnie okoliczności w postępowaniu administracyjnym zostały zupełnie pominięte. Nie wyjaśniając tych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645). W ocenie Sądu organ wysuwając daleko idące wnioski, mające doniosłe skutki prawne dla strony nie uzasadnił ich wystarczającymi argumentami i nie znalazły one pokrycia w zebranym materiale dowodowym, czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77. Z całą pewnością materiał dowodowy zebrany w toku postępowania wyjaśniającego – do momentu wydania zaskarżonego postanowienia - nie uzasadniał stanowiska organu, gdyż był on niewystarczający. Dopiero przekazane już po wydaniu zaskarżonego postanowienia opinie biegłych wydają się potwierdzać uchybienia wykazane przez organ. Jednakże w momencie wydania postanowienia nie wchodziły one w zakres materiału dowodowego na podstawie, którego organ rozstrzygał, przez co strona skarżąca nie mogła się z nimi zapoznać. Prawo zaś wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony wynikającym z art. 10 kpa. Organ II instancji zobowiązany będzie zapewnić tą gwarancję procesową stronie w toku ponownego postępowania. Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób wystarczający swojego rozstrzygnięcia. Postanowienie organu odwoławczego – jak wskazano wyżej - jest bowiem lakoniczne i w sposób ogólnikowy wskazuje tylko na możliwe naruszenie § 124 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych..., nie konkretyzując na gruncie niniejszej sprawy tego naruszenia. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika zaś, iż uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skoro zatem organy nadzoru budowlanego nabrały wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2, powinny wykazać, z czego wynikają te wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Wskazuje na to wyraźnie użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości" (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001r., II SA/Ka 336/00, niep.). Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych przez sąd administracyjny. Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 kpa, a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to, że przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 1984r., II SA 742/84). Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany jest dokonać oceny czy wobec istnienia opinii biegłych odnośnie przedmiotowej stacji do dystrybucji i magazynowania gazu, potrzebne będzie sporządzenie ekspertyzy technicznej takiego obiektu, czy też możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie bez konieczności sporządzania takiego dokumentu. Sąd w żaden sposób tego w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzyga. Jednak organ odwoławczy nakładając taki obowiązek zobowiązany jest wykazać dlaczego pomimo istnienia opinii biegłych w zakresie parametrów technicznych i usytuowania zbiornika z gazem, niezbędne będzie sporządzenie jeszcze dodatkowo ekspertyzy technicznej. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.