II SA/Ol 156/22

Dnia 29 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 roku sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez z-cę Dyrektora Centrum Usług Społecznych [...] (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówił G. J. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, M. J. Organ wskazał, że M. J. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], który zaliczył go do znacznego stopnia niepełnosprawności bezterminowo. Stwierdził, że ponieważ M. J. pozostaje w związku małżeńskim, należało odmówić stronie wnioskowanego świadczenia. Ponadto, w toku postępowania ustalono, że strona ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., co stanowi również negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, strona podniosła, że mąż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej opieki i konieczne jest, aby pozostawał pod stałą opieką w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pomoc mężowi wymaga wiele cierpliwości, ogromnej determinacji oraz motywacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia [...] r., zobowiązało organ pierwszej instancji do ustalenia, czy M. J. jest zatrudniony i u jakiego pracodawcy, a jeżeli nie jest zatrudniony - zobowiązało organ do przeprowadzenia środowiskowego wywiadu, celem ustalenia zakresu i trybu sprawowania opieki przez stronę. Kolegium uzyskało ponadto oświadczenie strony, że M. J. jest nadal zatrudniony w Urzędzie Miejskim w [...] w wymiarze 7 godzin dziennie. Decyzją z dnia [...] r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i w pełni podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] r., którą utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznanie G. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem. Wskazało, że stan faktyczny zarówno co do niepełnosprawności męża, jak też wykonywania przez niego pracy zawodowej nie uległ zmianie. Kolegium wskazało, że stanowisko organu, wyrażone w tej decyzji, podzielił zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 598/20, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 435/ 21. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt pozostawania przez M. J. w związku małżeńskim nie może stanowić negatywnej przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołany przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2002 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), nie dotyczy małżonka ubiegającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem będącym osobą niepełnosprawną. Przesłanką negatywną do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem jest brak bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opiekę nad mężem oraz fakt, iż otrzymuje ona specjalny zasiłek opiekuńczy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję organu odwoławczego, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawiła czynności wykonywane przy mężu i podniosła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że w godzinach, w których mąż przebywa w pracy, miałaby możliwość podjęcia pracy, w tym czasie bowiem przygotowuje obiad, sprząta, robi zakupy. Po powrocie męża, będzie on wymagał opieki. Organy nie mogą dowolnie ustalać zakresu koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną, skoro legitymuje się ona orzeczeniem zaliczającym do znacznego stopnia niepełnosprawności. Opieka nad taką osobą jest koniecznością w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność męża jest sytuacją niezmienną. Skarżąca poinformowała też o zmianie stanu faktycznego, ponieważ mąż na tę chwilę nie dojeżdża samodzielnie do pracy, a skarżąca dowozi go i odbiera z pracy i pozostaje w pełnej dyspozycji na wypadek pogorszenia się samopoczucia męża. Taka opieka stanowi przeszkodę do podjęcia pracy, nawet w niepełnym wymiarze. Odmowa przyznania świadczenia prowadzi do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem i art. 69 i 71 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu sąd stwierdzi, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności, to obowiązany jest skargę oddalić. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie. Oceniając zaskarżoną decyzję, należy stwierdzić, że prawidłowo Kolegium za błędne uznało stanowisko organu pierwszej instancji, iż przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania M. J. w związku małżeńskim. Przywołany przez organ pierwszej instancji przepis art. 17a ust. 1 u.ś.r. nie dotyczy małżonka ubiegającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem będącym osobą niepełnosprawną. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca - stosownie do uregulowań wynikających z ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża. Potwierdza to również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt I OSK 1668/09 Sąd jednoznacznie stwierdził, iż obowiązek alimentacyjny pomiędzy małżonkami wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, a małżonek sprawujący opiekę uzyskuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz.111, z późn.zm., dalej powoływanej jako: u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym, za rezygnację z podjęcia zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 211/20, CBOSA). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą nie jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza podejmowanie przez nią zatrudnienia, czy innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Kwestią sporną jest natomiast, czy w świetle art.17 ust. 1 u.ś.r., z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym mężem, skarżąca spełnia wszystkie ustawowe warunki, uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu, brak jest w niniejszej sprawie przesłanek do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowo bowiem ustaliły organy obu instancji, że zakres opieki sprawowanej przez skarżąca oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach, chociaż liczne, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Oczywistym jest, że poszanowanie i ochrona godności osobistej jest obowiązkiem władz publicznych, wynikającym z art. 30 Konstytucji RP. Jednakże nie ma podstaw do zarzucania organom administracji publicznej naruszenia art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacji, sytuacji, gdy organ działa na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 6 k.p.a. Skarżąca zdaje się upatrywać naruszenia tych przepisów w tym, że odmówiono jej przyznania wnioskowanego świadczenia w związku z tym, że jej mąż pracuje zawodowo, co jest przez nią poczytywane jako dyskryminacja wobec osób niepełnosprawnych, które nie są aktywne zawodowo. Sąd ma świadomość, że funkcjonowanie rodziny, której członkiem jest osoba niepełnosprawna, związane jest z trudnościami większymi, od tych, z którymi ma do czynienia rodzina, w której wszyscy jej członkowie są sprawni. Jednak, jak już wskazano, świadczenie pielęgnacyjne jest formą wsparcia finansowego tylko dla tych osób, które nie mają faktycznej możliwości zarobkowania z powodu konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu członkiem rodziny. W kwestii, czy okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej, przez znaczną część dnia pod opieką pracodawcy ma wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 (dostępne w Bazie orzeczeń CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użycie w ustawie wyrażenia "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej" oznacza, że "realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym, niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia". Jak wynika z akt sprawy, mąż skarżącej jest zatrudniony w Urzędzie Miejskim w [...]. Pracę wykonuje na stanowisku przystosowanym dla osoby niepełnosprawnej przez 7 godzin dziennie. Do pracy dojeżdżał z [...] samochodem, obecnie zaś do pracy odwozi go i przywozi z niej żona. Przez czas pracy nie wymaga on opieki skarżącej. Organ odwoławczy miał zatem podstawy, aby uznać, że opieka sprawowana przez stronę nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażone w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 431/2014 (dostępny w Bazie orzeczeń CBOSA), zgodnie z którym "okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej przez część dnia poza faktyczną opieką osoby zobowiązanej oraz względna samodzielność osoby w wykonywaniu czynności dnia codziennego, nie koliduje z możliwością podjęcia przez skarżącego (chociażby w niepełnym wymiarze) pracy zarobkowej". Pozostaje przy tym bez znaczenia, że obecnie to skarżąca odwozi męża do pracy i przywozi go z niej. Czynności te nie wykluczają bowiem możliwości podjęcia przez nią pracy. Deklaracja skarżącej o pozostawaniu w dyspozycji męża i gotowości niesienia mu pomocy nie może stać na przeszkodzie podjęciu przez nią pracy. Reasumując, prawidłowo Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ dokonał prawidłowej oceny, że zakres czasowy pracy wykonywanej przez osobę wymagającą opieki nie uniemożliwia osobie zobowiązanej do opieki podjęcia pracy zarobkowej, co skutkuje odmową przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, z powodu niewypełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z tych względów, skargę należało oddalić i wobec tego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.