II SA/Ol 159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. D., B. P., H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 K.p.a, nakazał G. K. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego przy ul. "[...]" w O. Organ w uzasadnieniu uznał, że plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego fragmentu osiedla mieszkaniowego "A" L. zatwierdzony decyzją z dnia "[...]"września 1965 r. Nr "[...]" Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, nie uwzględniał budowy budynku gospodarczego przy ul. "[...]" w O., który dodatkowo wybudowany został z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych i jest usytuowany od granic działki w odległości niezgodnej z prawem. W wyniku wniesionego przez G. K. odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z "[...]"marca 2007 r., nr "[...]" uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. nie ustalił w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, kiedy powstał budynek gospodarczy przy ul. "[...]" w O., co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jakie przepisy prawa należy zastosować w sprawie. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. wydał decyzję z dnia "[...]"listopada 2007 r. nr "[...]", którą nakazał G. K. dokonanie rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy ul. "[...]" w O. wraz z rozbudowaną bez zgody właściwego organu częścią budynku, stanowiącą jednolitą całość konstrukcyjną. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2, art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 Kpa. W uzasadnieniu organ podał, iż ze względu na brak w zasobach archiwalnych dokumentacji dotyczącej spornego budynku gospodarczego ustalono na podstawie zeznań stron postępowania, iż budynek zbudowano w latach 1970 – 1975, natomiast jego rozbudowy dokonano w 2006 r. Na tej podstawie w zakresie budowy budynku organ zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 20 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, natomiast oceniając zagadnienie rozbudowy zastosował art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ przytoczył te przepisy i stwierdził, że budowa jak i rozbudowa budynku gospodarczego naruszają przepisy techniczno-budowlane zarówno w okresie jego budowy jak i rozbudowy. Podał także, iż z tego też powodu nie miał możliwości zastosowania art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku wniesionego przez G. K. odwołania, decyzją z dnia "[...]"stycznia 2008 r., nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez ten organ. Jako podstawę wydania decyzji podano art. 138 § 2 Kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy pominął akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zakresie warunków technicznych, jakim jest rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Ponadto organ określił obowiązek w oparciu o dwa różne stany prawne, co powoduje niemożność określenia chronologii doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego ustawodawca dla sposobu usunięcia skutków samowoli budowlanej jaki określił w swojej decyzji PINB nie przewidział norm czasowych, stąd fakt wymagalności wykonania nakazu w niej zawartego jest obowiązujący z dniem kiedy ta decyzja staje się ostateczna. Organ odwoławczy podał, że w zaistniałej sytuacji dotyczy to robót wykonanych pod rządami dotychczasowej ustawy jak i obecnie obowiązującej, a względy bezpieczeństwa uniemożliwiają równoczesne ich wykonywanie, tym samym powodując niewykonalność decyzji. Narzuca to konieczność rozdzielenia postępowania administracyjnego odpowiednio do okresów powstania obiektu i norm prawnych jakie obowiązywały na daną chwilę. Ponadto organ II instancji wskazał, iż wadą postępowania prowadzonego w organie I instancji są uchybienia proceduralne wynikające z braku możliwości zapewnienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań - art. 10 § 1 Kpa. Powyższa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi B. D., B. P. i H. S. Skarżące wniosły o uchylenie decyzji organu II instancji w całości. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego z przytoczeniem przepisów prawa, zarzucono także wydanie decyzji bez wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu przywołania aktu normatywnego nie mającego zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu, o którą wyprowadził wnioski o uchybieniach w decyzji organu I instancji, jak też nie uzasadnił swojego stanowiska pod względem faktycznym i prawnym, gdyż przytoczenie nazwy aktu normatywnego nie jest uzasadnieniem podstawy prawnej, tym bardziej, że organ odwoławczy wskazując na zastosowanie przepisów tego aktu popełnił błąd. W ocenie skarżących organ I instancji prawidłowo określił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa obowiązujące w okresie budowy i rozbudowy obiektu, tj. uregulowania zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) i zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dziennik Budownictwa Nr 10, poz. 44 ze zm.), które obowiązywało do 1980 roku. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, decyzja tego organu wydana została w oparciu o przepisy prawne obowiązujące w dniu zdarzenia. Sporny budynek gospodarczy wybudowany został w ciągu 1 roku, jednakże w latach 1970 - 1975 bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz rozbudowany został w 2006 roku również bez wymaganego zgłoszenia (pozwolenia) na budowę i niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Bezpodstawnie zatem organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia "[...]"listopada 2007 r. Bez znaczenia jest w ocenie skarżących kolejność usuwania skutków samowoli budowlanej w sytuacji, gdy obiekt wybudowano niezgodnie z obowiązującymi w latach 1970 – 1975 przepisami, a następnie rozbudowano niezgodnie z obowiązującym w roku 2006 stanem prawnym, i stanowi on jednolitą całość konstrukcyjną, jak to wprost wynika z ustaleń organu I instancji przyjętych bez zastrzeżeń przez organ II instancji. Wskazane przez skarżące uchybienia stanowią w ich ocenie podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego obowiązujących w dniu wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ stwierdził, że nie są one zasadne. Pismem procesowym z dnia 16 maja 2008 r. strona skarżąca uzupełniła skargę poprzez wskazanie, iż w zaskarżanej decyzji powołano się na akt prawny, który nie ma zastosowania w sprawie, jakim jest rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Skarżące wniosły ponadto o zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych. Pismo procesowe złożyła również G. K. W piśmie z dnia 17 maja 2008 r. wniosła o oddalenie skargi i podała, że odnalazła dowody z których wynika, że położenie spornego budynku gospodarczego przy granicy posesji było uzgodnione z sąsiadami, na okoliczność czego przedłożono kopie oświadczeń J. S. (podpisanego "za właściciela" przez C. R.) i H. S. z 15 i 17 kwietnia 1978 r. Na tej podstawie strona twierdzi, iż organ I instancji wydając decyzję z dnia "[...]"listopada 2007 r. oparł się na nieprawdziwych zeznaniach H. S., która do protokołu w dniu 19 kwietnia 2007 r. oświadczyła pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, iż nie wyraziła zgody na budowę. G. K. podała, że o tym, iż istniały uzgodnienia sąsiedzkie świadczy dodatkowo fakt wybudowania przez H. S. drewnianego budynku gospodarczego na jej działce ze wspólną ścianą z budynkiem G. K. Oznacza to w ocenie uczestnika postępowania, iż nie naruszono przepisów § 20 ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., które dotyczą budynków wolnostojących, a za taki budynek nie można uznać jej obiektu, skoro stan wspólnej zabudowy istniał ok. 30 lat. Ponadto w świetle nowych dowodów sporny budynek nie istniał przed 1975 r., ale najprawdopodobniej wybudowano go w latach 1975-1978. O legalnym postawieniu budynku świadczyć ma ponadto jego uwzględnienie w planach geodezyjnych oraz coroczne opłacanie podatku od nieruchomości. Ponadto do pisma strona załączyła zdjęcia, na podstawie których stwierdza, że właścicielka sąsiedniej posesji nieprawidłowo poprowadziła ogrodzenie po jej stronie poza murkiem granicznym. Wnosząca pismo procesowe podniosła także, że jej budynek nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia i nie zgadza się z sugestią skarżących w tym zakresie tym bardziej, że w promieniu 100 metrów istnieje kilkanaście budynków gospodarczych i ich budowanie jest powszechne w tym rejonie od początku istnienia osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mają zatem uprawnienia wyłącznie kasacyjne, co oznacza, że nie zastępują organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw, a stwierdzając, że zaskarżona decyzja, czy postanowienie narusza prawo materialne bądź przewidziane przepisami zasady postępowania administracyjnego mogą uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność. Stanowią o tym art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a.). Wskazać także należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja lub postanowienie nie naruszają prawa i zostały oparte na obowiązujących przepisach prawnych. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję, bądź postanowienie między innymi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Z analizy tego przepisu wynika, iż stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Przy czym, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (LEX nr 317405) dyspozycja tego przepisu ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. W tym stanie prawnym zasadnym jest stanowisko, że w przypadku naruszeń prawa stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ocena Sądu ogranicza się do stwierdzenia tych naruszeń dla rozstrzygnięcia sprawy zawartego w zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, stwierdził w toku kontroli legalności decyzji podjętych w postępowaniu administracyjnym naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]"listopada 2007 r. nakazującą G. K. "rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy ul. "[...]" w O. wraz z rozbudowaną bez zgody właściwego organu częścią konstrukcyjną stanowiącą jednolitą całość" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego wynika, iż sporny budynek gospodarczy, w pierwotnej wersji o wymiarach 4,8 m x 4,0 m i wysokości 1,8 m, wybudowany został w latach 1970 – 1975. Organ I instancji w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji wskazał, iż ze względu na brak w zasobach archiwalnych dokumentacji dotyczącej budynku gospodarczego przy ul. "[...]" w O., w celu ustalenia daty jego budowy, na podstawie art. 50 k.p.a, wezwano strony do złożenia zeznań w sprawie budowy i rozbudowy budynku. Na podstawie ich zeznań, złożonych pod odpowiedzialnością karną, ustalono iż budowa budynku gospodarczego o wymiarach 4,8 m x 4 m i wysokości 1,8 m nastąpiła w latach 1970 – 1975 r. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane w decyzji organu II instancji. Tymczasem w toku postępowania sądowego, uczestniczka – G. K., złożyła pismo procesowe z dnia 17 maja 2008 r., w którym zakwestionowała ustaloną przez organy datę wybudowania rzeczonego budynku gospodarczego. Do pisma załączyła potwierdzoną notarialnie w dniu "[...]"maja 2008 r. kopię odnalezionego oświadczenia H. S. (zamieszkałej O., ul. "[...]") z dnia 15 kwietnia 1978 r. oraz kopię oświadczenia C. R. z dnia 17 kwietnia 1978 r., złożonego "za właściciela" J. S. (zamieszkałego O., ul. "[...]"). W oświadczeniach tych wskazani sąsiedzi wyrazili zgodę na wybudowanie przez A. L. (poprzedniczkę prawną G. K.) zamieszkałą przy ul. "[...]" budynku gospodarczego o powierzchni 12 m2. Jednak z punktu widzenia legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, istotne znaczenie ma nie tyle fakt wyrażenia zgody przez sąsiadów na wybudowanie spornego obiektu w określonych przez nich odległościach, co daty sporządzenia tych oświadczeń. Daty te mogą wskazywać bowiem, iż wybudowanie spornego obiektu budowlanego nastąpiło dopiero po dniu 17 kwietnia 1978 r. Istotność tych nowych dowodów, nie znanych organom w dniu wydania decyzji, polega na tym, iż odnoszą się one do kwestii zasadniczej, jaką jest prawidłowe ustalenie daty budowy rzeczonego budynku gospodarczego. W okolicznościach niniejszej sprawy data wzniesienia obiektu ma istotne znaczenie dla oceny według jakich przepisów prawa budowlanego należy ocenić legalność budowy spornego budynku gospodarczego. W oparciu o przepisy właściwej ustawy możliwe dopiero będzie ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do popełnienia samowoli budowlanej, a jeśli tak, to czy zachodzą przesłanki uprawniające do jej legalizacji. Innym nowym dowodem w sprawie, załączonym przez G. K. przy piśmie procesowym z dnia 17 maja 2008 r., jest zdjęcie (załącznik nr 1), które według uczestniczki postępowania przedstawia sporny budynek gospodarczy (1975 -1978) w kształcie sprzed jego remontu. Reasumując stwierdzić należy, iż stosowanie prawa materialnego musi być zawsze poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego (art.7,77 § 1 k.p.a.) Dlatego też te ujawnione istotne nowe dowody w sprawie, nie znane organom w dacie wydawania decyzji, muszą być poddane ocenie tych organów w toku postępowania administracyjnego. Nie może tego uczynić Sąd, gdyż jak to zostało już wcześniej wyjaśnione, wojewódzkie sądy administracyjne mają wyłącznie kompetencje kasacyjne, a nie reformatoryjne. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia prawa jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skoro wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, które je wydały. Wadliwość ta daje bowiem podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]"listopada 2007 r., znak "[...]". Zgodnie zaś z art.152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, przy czym rozstrzygnięcie w tym zakresie obowiązuje jedynie do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.