II SA/Ol 159/17

Dnia 11 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi S. S. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia zasad rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych i użytkowych posadowionych w nieruchomościach budynkowych stanowiących własność gminy oraz ustalenia opłat z tego tytułu dla użytkowników lokali I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. S. kwotę 780 złotych (słownie: siedemset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zarządzeniem Nr 124/2016 z dnia 26 sierpnia 2016r. Wójt Gminy Purda określił zasady rozliczania kosztów centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych i użytkowych, posadowionych w nieruchomościach budynkowych stanowiących własność Gminy Purda oraz ustalenia opłat z tego tytułu dla użytkowników lokali. Pismem z dnia 28 listopada 2016r. S. S., powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Wójta Gminy Purda do zmiany ww. zarządzenia. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 14 grudnia 2016r. wezwany organ wskazał, że w jego ocenie rzeczone zarządzenie wraz z załącznikiem, są zgodne z prawem. Następnie pismem z dnia 18 stycznia 2017r. S. S. wywiódł skargę na wspomniane Zarządzenie Nr 124/2016 z dnia 26 sierpnia 2016r. Wójta Gminy Purda, wnosząc o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono w szczególności: - naruszenie art. 45a ust. 9 ustawy Prawo energetyczne: - istotny błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanego zarządzenia, tj. błąd co do ilości opału zużytego w sposób rzeczywisty w celu ogrzania lokali posadowionych w budynku gminnym położonym w A nr "[...]".. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przedstawiona w zaskarżonym zarządzeniu (oraz stanowiącym jego załącznik regulaminie) metodologia nie spełnia ustawowych kryteriów przewidzianych w ustawie Prawo energetyczne, w szczególności w przepisie art. 45 ust. 9 tej ustawy. Z regulaminu wynika bowiem, że podstawą rozliczenia ciepła dostarczanego do lokalów jest iloraz kosztów ogrzewania dla źródła ciepła oraz powierzchni liczonej do rozliczeń. W ocenie skarżącego metoda ta stanowi zbyt daleko idące uśrednienie. Nie uwzględnia ona bowiem w żaden sposób istotnych różnic pomiędzy lokalami w obrębie tego samego budynku. Nie można na przykład utożsamiać kosztów ogrzewania pomieszczeń szkolnych z lokalami mieszkalnymi. Inna jest bowiem ich specyfika i sposób eksploatacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Obszar działania sądów administracyjnych wyznaczony przepisami powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje właściwość sądów administracyjnych w tej materii jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 446 z późń zm.), wedle której wójt jako organ gminy upoważniony jest do gospodarowania mieniem komunalnym i wydawania zarządzeń rozporządzających mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podejmowane są przez organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zarządzeń. Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy Purda stanowi więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego w rozumieniu tego przepisu. Dotyczy on mienia stanowiącego własność Gminy Purda, zatem ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Gospodarowanie mieniem bez wątpienia należy do zadań publicznych. Tym samym zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W judykaturze przyjęto, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Trzeba też zwrócić uwagę, że zaskarżone zarządzenie zakreśla pewne ogólne ramy działania, a ich uszczegółowienie nastąpi w sprawach indywidualnych, dopiero w których znajdą zastosowanie reguły prawa cywilnego. Dlatego też odwoływanie się do nich na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Zaskarżone zarządzenie obarczone jest istotną wadą prawną, powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności. W § 4 zarządzenia ustalono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania i ma zastosowanie do rozliczania opłat od 1 stycznia 2016r. Taka regulacja jest niedopuszczalna, ponieważ godzi w podstawowe zasady państwa prawnego. W praktyce przywołana regulacja z mocą wsteczną ustala nowe zasady rozliczania opłat za ogrzewanie. Tymczasem w wyroku z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie P 43/07 (SIP Lex nr 321915) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada lex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (zob. np. wyroki TK z 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia; z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06)". W zaskarżonym zarządzeniu Sąd absolutnie nie dopatrzył się wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby stanowienie zasad rozliczania energii cieplnej z mocą wsteczną. Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z treścią art. 45a ust. 9 Prawa energetycznego - właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego dokonuje wyboru metody rozliczania całkowitych kosztów zakupu ciepła na poszczególne lokale mieszkalne i użytkowe w tym budynku, tak aby wybrana metoda, uwzględniając współczynniki wyrównawcze zużycia ciepła na ogrzewanie, wynikające z położenia lokalu w bryle budynku przy jednoczesnym zachowaniu prawidłowych warunków eksploatacji budynku określonych w odrębnych przepisach, stymulowała energooszczędne zachowania oraz zapewniała ustalanie opłat, o których mowa w ust. 4, w sposób odpowiadający zużyciu ciepła na ogrzewanie i przygotowanie ciepłej wody użytkowej. Z przepisu tego jasno zatem wynika, że współczynniki wyrównawcze (korygujące) zużycia ciepła na ogrzewanie powinny wynikać z położenia danego lokalu w bryle budynku. Współczynniki te są częścią metody rozliczania koszów centralnego ogrzewania i mają za zadanie korygowanie kosztów zmiennych ogrzewania. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i w sposób jednoznaczny wskazuje jakie kryterium może być brane pod uwagę przy rozliczaniu kosztów zużycia ciepła. Tym ustawowym kryterium jest położenie lokalu w bryle budynku. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., II CSK 347/12, wskazał, że z art. 45a ust. 9 Prawa energetycznego wynika obowiązek właściciela lub zarządcy budynku dokonania wyboru jednej z metod rozliczania kosztów zakupu ciepła, określonych w art. 45a ust. 8 prawa energetycznego, wyłącznie za pomocą kryteriów ustawowych określonych w art. 45a ust. 9 prawa energetycznego. Niewątpliwie z punktu widzenia użytkownika indywidualnego lokalu, takiego jak skarżący, szczególnie istotne znaczenie ma treść art. 45a ust. 8 Prawa energetycznego, zgodnie z którym koszty zakupu ciepła rozlicza się w części dotyczącej ogrzewania, stosując metody wykorzystujące dla lokali mieszkalnych i użytkowych wskazania ciepłomierzy, wskazania urządzeń wskaźnikowych niebędących przyrządami pomiarowymi w rozumieniu przepisów metrologicznych (wprowadzonych do obrotu na zasadach i w trybie określonym w przepisach o systemie oceny zgodności) albo powierzchnię lub kubaturę tych lokali. Natomiast dla części wspólnych budynku wielolokalowego: powierzchnię lub kubaturę tych części odpowiednio w proporcji do powierzchni lub kubatury zajmowanych lokali. Powyższe oznacza, że ustawodawca ograniczył właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego katalog metod (charakter enumeratywny), jakie może on zastosować w celu rozliczenia ciepła dostarczonego do budynku na indywidualnych użytkowników lokali. Oczywiście rzeczą bezsporną jest możliwość wyboru takiej metody, jednocześnie jednak w ustawie określono kryteria, które należy zastosować przy użyciu konkretnej metody. Wójt Gminy przy opracowywaniu kolejnego zarządzenia w sprawie zasad rozliczania kosztów centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych i użytkowych, posadowionych w nieruchomościach budynkowych stanowiących własność Gminy Purda oraz ustalenia opłat z tego tytułu dla użytkowników lokali, musi mieć na uwadze, że wybór konkretnej metody nie powinien przy tym pomijać zaleceń ustawodawcy zawartych w treści art. 45a ust. 9 Prawa energetycznego. Jakkolwiek przepis ten wskazuje na osiągnięcie celu w postaci stymulowania zachowań energooszczędnych, to jednocześnie nakłada obowiązek uwzględnienia takich okoliczności jak: położenie lokalu i sposób jego eksploatacji wynikający z odrębnych przepisów. W zaskarżonym zarządzeniu nie uwzględniono zaś obligatoryjnego, ustawowego kryterium współczynników wyrównawczych zużycia ciepła na ogrzewanie, wynikających z położenia lokalu w bryle budynku. Nie rozróżniono również rozliczeń dla wspólnych części budynku wielolokalowego. Mając na uwadze podane argumenty, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).