II SA/Ol 160/06

Dnia 25 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 31 sierpnia 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N. domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu organ podniósł, że powyższa uchwała pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 20 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest bowiem zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium, m.in. w odniesieniu do obwodnicy miasta O. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skargę wojewody na uchwałę rady miejskiej powinno poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto Rada Miejska w B. wyjaśniła, że jej zdaniem projekt planu jest zgodny z obowiązującym studium, biorąc pod uwagę treść art. 20 Ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Bowiem budowa obwodnicy O. jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, wpisanym do planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu. Uzgodnienia w tej sprawie przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. W sprawie wprowadzenia do planu N. inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym Burmistrz Miasta B. prowadził rozmowy z Marszałkiem Województwa, który jednak odmówił ustalenia warunków finansowych oraz terminu realizacji inwestycji odpowiednio w umowie i porozumieniu, o których mowa w art. 44 powyższej ustawy. Ponadto Marszałek Województwa w piśmie z dnia 20 grudnia 2004 roku, znak "[...]" stwierdził, że budowa obwodnicy jest tylko zadaniem potencjalnym, wskazanym do ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w piśmie z dnia 27 stycznia 2005 roku, znak "[...]" Marszałek Województwa poinformował, że w rezultacie prowadzonych rozmów z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, nie wyraziła ona zainteresowania umieszczeniem w planie miejscowym rezerwy terenu pod przyszłą obwodnicę O. W tej sytuacji Rada Miejska w B. postanowiła odstąpić od rezerwy terenu pod obwodnicę O. w przedstawionym do uchwalenia w dniu 16 i 21 lutego 2005 roku projekcie miejscowego planu. Z powodu dokonanych zmian w projekcie planu powtórzono procedurę planistyczną zgodnie z art. 19 Ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Zmieniony projekt planu uzgodnił między innymi: - Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]" 2005 roku (bez uwag) - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie – projekt planu uznano za uzgodniony na podstawie art. 25 ust. 2 Ustawy - Urząd Marszałkowski - projekt planu uznano za uzgodniony na podstawie art. 25 ust. 2 Ustawy, z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie. Rada Miejska w B. wyjaśniła także, że obowiązujące w Gminie B. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uchwalone uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 28 grudnia 2001 roku. Zostało ono uchwalone na podstawie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), z której przepisów nie wynikało, że ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Wyciąg z części tekstowej studium, dotyczący inwestycji celu publicznego i komunikacji, nie zawiera żadnych zapisów związanych z obwodnicą O. Jedynie w części graficznej wyrysowana jest obwodnica O. W samym opisie mapy jest mowa o drodze krajowej Nr "[...]". Na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 roku pełnomocnik Wojewody podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wojewoda nie jest zobowiązany do wezwania rady miejskiej do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skarg. Poza niezgodnością dotyczącą obwodnicy O. nie zostały zgłoszone inne uchybienia mogące skutkować nieważnością uchwały. Wykonując zobowiązanie nałożone postanowieniem Sądu z dnia 13 lipca 2006 roku, sygn. akt "[...]" pełnomocnik Rady Miejskiej w B. pismem z dnia 26 lipca 2006 roku wyjaśnił, że obwodnica O. w ustaleniach studium w części graficznej nie została naniesiona na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa "[...]". Bowiem plan Województwa "[...]" został uchwalony dopiero uchwałą nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia 12 lutego 2002 roku. Również pełnomocnik Wojewody pismem z dnia 27 lipca 2006 roku wyjaśnił, że w 2001 roku nie było uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa. Plan został przyjęty uchwałą nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia 12 lutego 2002 roku. W rozdziale II ust. 4 powyższej uchwały – Ustalenia Strategii Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Województwa jest mowa o tym, że "budowa obwodnic miast i wsi na głównej sieci dróg, w tym obejścia O. oraz modernizacja nienormatywnych mostów i wiaduktów" jest jednym z celów strategicznych mających aspekt przestrzenny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, należy jednak wskazać, iż u podstaw rozstrzygnięcia sądu stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w pierwszym rzędzie legły inne względy, niż podane w uzasadnieniu skargi. Na początku rozważań należy wyjaśnić, że z treści przepisu ust. 1 art. 20 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone rozstrzygnięciami o charakterze wstępnym. Przede wszystkim projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym wypadku rada gminy winna doprowadzić do zmiany projektu i polecić w tym celu burmistrzowi (wójtowi, prezydentowi miasta) ponowienie czynności określonych w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w przepisie art. 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą zasad i trybu jego sporządzania. Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Z brzmienia art. 20 ust. 1 Ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że rada gminy ocenia zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, pomimo że planu nie uchwaliła. W istocie chodzi o ocenę zgodności projektu planu ze studium. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie następuje przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia przepisu – " plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności ze studium ". Forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium nie jest na gruncie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oczywista. Przepis ten wymaga dokonania czynności stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium jako warunku niezbędnego do podjęcia uchwały w sprawie planu. Nie jest natomiast jasne czy wypowiedź rady w sprawie zgodności planu ze studium przybiera postać jednego z rozstrzygnięć stanowiących załącznik do uchwały. Analiza treści przepisu wskazuje, że uchwalenie planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały (tak: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck W--wa 2004 str. 189). Odrębna uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium podlega ocenie organu nadzoru (wojewody) co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w rybie art. 101 Ustawy o samorządzie gminnym co służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzania planu, dlatego brak takiej odrębnej uchwały w niniejszej sprawie uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu (tak też przyjął WSA w Białymstoku w wyroku z 09.02.2006 r. II SA/Bk 583/05 LEX nr 173715). Z powyższego wynika, że wojewoda powinien badać zgodność projektu planu ze studium oceniając legalność uchwały rady stwierdzającej zgodność planu ze studium, ale badanie tej kwestii jest możliwe tylko wówczas gdy rada gminy podejmie stosowną uchwałę, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Tak jak to wskazano w niniejszych rozważaniach przedstawione wyżej naruszenie zasad sporządzania planu było wystarczającym do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 31 sierpnia 2005 roku, nie było to jednak jedyne uchybienie mogące wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Żadnych wątpliwości nie może budzić to, że plan zagospodarowania przestrzennego musi co do zasady być zgodny z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 44 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że związanie organów gminy ustaleniami studium nie jest bezwzględne wówczas gdy ustalenia te zostały przeniesione do studium na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca co w sposób oczywisty wynika z treści pism nadesłanych przez obie strony postępowania do sądu w lipcu bieżącego roku. W tej sytuacji powtórzyć jedynie można, iż plan zagospodarowania przestrzennego obrębu N. w Gminie B. musiał być zgodny z uchwalonym w 2001 roku studium i z obowiązku tego nie zwalniało Rady Gminy fiasko rozmów prowadzonych przez jej organy z innymi podmiotami niezależnie od tego kto ponosił winę za brak porozumienia. Prawdą jest to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zostało uchwalone pod rządami Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a z przepisów wówczas obowiązujących nie wynikało, że ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak zapominać o tym, że plan zagospodarowania przestrzennego obrębu N. w Gminie B. został uchwalony w dniu 31 sierpnia 2005 roku, czyli w czasie obowiązywania Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to właśnie przepisy tej ustawy mają zastosowanie a one wymagają zgodności planu z uchwalonym wcześniej studium. Z treści art. 9 ust. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób jasny wynika, iż studium zawiera część opisową i graficzną. Artykuł 6 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w czasie uchwalania studium w Gminie B. nie zawierał przedstawionego wyżej stwierdzenia, nie może budzić jednak żadnych wątpliwości, że i wówczas jeżeli studium zawierało część opisową i graficzną to oba te elementy składające się na studium stanowiły jedną całość. Innymi słowy umieszczenie w części graficznej studium obwodnicy O. skutkować musiało koniecznością ujęcia jej w planie zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w przypadku zmiany studium polegającej na wyeliminowaniu z jego części graficznej obwodnicy O. możliwe było odstąpienie od jej umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest uzasadniony zarzut pełnomocnika Rady Miejskiej w B., iż skargę na jej uchwałę winno poprzedzać wezwanie przez Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa. Przewidujący takie rozwiązanie art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma bowiem zastosowania w przypadku skargi składanej w trybie art. 93 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co wynika wprost z art. 102 a tejże ustawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały z przyczyny określonej w art. 28 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż naruszono zasady sporządzania planu. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.