II SA/Ol 164/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego – niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego położonego przy ul. "[...]" w "[...]" bez zgody właściwego organu. W uzasadnieniu wskazano, iż z czynności podjętych w trakcie toczącego postępowania wynika, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany bez pozwolenia i zachodzą podstawy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Jednakże z uwagi na skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2007r., sygn. akt II OSK 568/06, pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego dotyczących zgodności art. 57 ust.7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z Konstytucją RP zasadne stało się zawieszenie toczącego się postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Skoro zatem na dzień dzisiejszy przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59f ust.1 ustawy Prawo budowlane obowiązują, nie ma podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. Przyzwolenie bowiem organu na użytkowanie obiektu wybudowanego z wadami jest niedopuszczalne z mocy prawa. Obiekt ten, jak podkreślił żalący się, stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników całego obiektu szeregowego, gdyż nie posiada on kominów, zaś spaliny odprowadzane są prowizorycznie. Niedopuszczalne jest, iż w takiej sytuacji organ zawiesza postępowanie, oczekując na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego i nie podejmuje żadnych czynności prawnych. Podniósł, iż obecny stan prawny przedmiotowego budynku nie pozwala na dokończenie prac budowlanych, ani też na podjęcie egzekucji decyzji Wojewody "[...]" z dnia "[...]" 1996r. o nakazie rozbiórki części obiektu. Ponadto w ocenie żalącego się od 28 lutego 1997r. obiekt realizowany jest w warunkach samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. S. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo do złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest użytkowanie obiektu bez zgody właściwego organu Przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu upoważnia organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary w drodze postanowienia w trybie art. 59 ust.1 Prawa budowlanego. Do kary tej w myśl przepisu art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego stosuje się przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, gdzie w art. 133 § 1 wskazuje się, że przymiot strony spełnia płatnik, czyli w tym przypadku osoba, której obowiązkiem będzie uiszczenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Osobą tą nie jest J. S., a zatem wykluczony jest jego udział w toczącym się postępowaniu. Tym samym nie jest on uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie skargę wniósł J. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ nie przyznając mu uprawnień strony na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego naruszył przepis art. 28 Kodeksu. Przepis art. 57 ust.7 ustawy - Prawo budowlane, na który powołały się organy obydwu instancji, ma zastosowanie wyłącznie do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, natomiast art. 59 ust. 7 powołanej ustawy wskazuje, iż stroną w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Natomiast przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu, skutkujące obligatoryjnym wymierzeniem kary, nie stanowi postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na użytkowanie obiektu. Zatem nie ma przeszkód prawnych do przyznania uprawnień strony innym podmiotom, bowiem w tej sytuacji nie powinien mieć zastosowania przepis art. 59 ust.7 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organy obydwu instancji pominęły okoliczność, iż przedmiotowy obiekt wybudowano z naruszeniem warunków technicznych, zaś zabudowa w ciągu szeregowym stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich użytkowników szeregowca. Wskazał, iż decyzja Wojewody "[...]" z dnia "[...]" 1996r., pozostająca nadal w obrocie prawnym, potwierdza tą okoliczność. Podał, iż niewłaściwie zostały usytuowane otwory wentylacyjne w przedmiotowym budynku, m.in. wyprowadzono wentylację z kotłowni bezpośrednio pod okno kuchenne domu skarżącego, a odprowadzenie spalin wykonano w sposób prowizoryczny, co doprowadziło do pożaru obiektu. Skarżący zaznaczył, iż zgodnie z orzecznictwem interes prawny strony postępowania administracyjnego może mieć swoje źródło również w przepisach prawa cywilnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, iż osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego, podnosząc iż nie jest on stroną postępowania, a w związku z tym nie przysługuje mu prawo do składania środków zaskarżenia. Rozstrzygnięcie to nie jest prawidłowe z dwóch powodów. Przede wszystkim należy podnieść, iż organ dokonał oceny przymiotu strony skarżącego stosując niewłaściwe przepisy prawa. Jak wskazał sam organ postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w oparciu o art. 57 ust.7 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z tym - powołując się na treść art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi iż do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) - organ zastosował art. 133 § 1 Ordynacji podatkowej i uznał, iż stroną przedmiotowego postępowania jest wyłącznie osoba, której obowiązkiem będzie uiszczenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Taka interpretacja powołanych przepisów prawa jest nieprawidłowa. Wskazać bowiem należy, iż przepisy działu III Ordynacji podatkowej regulują kwestie dotyczące zobowiązań podatkowych, tj. ich powstania, zabezpieczania, odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania podatkowe, stwierdzania nadpłaty itp. Natomiast przywołany przez organ art. 133 § 1 Ordynacji umiejscowiony jest w dziale IV Ordynacji regulującym kwestie postępowania podatkowego, do którego ustawa - Prawo budowlane w ogóle nie odsyła. Niewątpliwie w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia, czy skarżący, będący właścicielem sąsiedniego budynku, posiada legitymację do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, lecz ustalenie to winno nastąpić w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem wskazać, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie mieści się w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, bowiem sankcja administracyjna w postaci zastosowania kary pieniężnej określonej w powołanym wyżej przepisie jest skutkiem naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nie znajduje w tym przypadku zastosowania przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2006r. (Sygn. akt VII SA/Wa 1626/05, LEX nr 227773) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ograniczający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, lecz kwestia użytkowania obiektu bez pozwolenia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, iż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują w sposób wyraźny ograniczenia pojęcia strony w przedmiotowym postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego skarżącego winno zatem opierać się na treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Ponadto należy wskazać, iż z mocy art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem rozstrzygnięcia, jakie zapadają w postępowaniu zażaleniowym winny odpowiadać rozstrzygnięciom, jakie zapadłyby w postępowaniu odwoławczym Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a zwłaszcza z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. (Sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999 Nr poz. 199, LEX nr 37956) stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc to do postępowania zażaleniowego należy wskazać, iż w przypadku uznania przez organ, iż zażalenie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania, nie może on stwierdzić jego niedopuszczalności, lecz na mocy art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego może jedynie orzec o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Skarżącemu należy natomiast wyjaśnić, iż przedmiotem skargi było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Sąd nie mógł zatem oceniać zasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania, gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Wskazać bowiem należy, iż sąd administracyjny jest uprawniony wyłącznie do badania legalności orzeczeń wydanych przez organy administracji, nie może zaś załatwić sprawy administracyjnej w rozumienie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak na wstępie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.