II SA/Ol 167/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Marzenna Glabas Katarzyna Matczak (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata K. R. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) - w tym podatek VAT - z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia 27 lipca 2004r. J. W. zwrócił się do MOPS w S. o przyznanie pomocy bezzwrotnej na zakup żywności, w dniu 29 lipca 2004r. wystąpił ponownie o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. Wniosek ten powtórzony został również w dniu 2 sierpnia 2004r., przy czym strona wskazała, iż znajduje się w tragicznej sytuacji życiowej, gdyż w miesiącu lipcu nie otrzymała żadnej pomocy. Kolejnym pismem z dnia 2 sierpnia 2004r. strona wystąpiła o udzielenie pomocy na dojazd do O. i z powrotem. Wyjaśniła, że w dniu 6 sierpnia 2004r. ma spotkać się z pracodawcą w sprawie pracy, z którym wcześniej rozmawiała telefonicznie. Decyzją z 20 sierpnia 2004r. Nr "[...]" Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania J. W. zasiłku celowego na żywność oraz dojazd do O. W uzasadnieniu wskazano, iż podaniami z 27 i 29 lipca 2004r. oraz 2 sierpnia 2004r. wnioskodawca wystąpił o udzielenie mu pomocy na żywność i dojazd do O. Ustalono, iż od 20 lutego 2001r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnych dochodów, jak również osób na swoim utrzymaniu. Zamieszkuje z matką, lecz prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. O świadczenia z pomocy społecznej występuje od lipca 2001 r. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący jest właścicielem działki o powierzchni 0,16 ha, położonej w L., zabudowanej budynkiem mieszkalnym, samochodu "[...]" rocznik 1964 oraz sprężarki nurkowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczególną uwagę zwrócił na fakt istnienia dysproporcji między udokumentowanym przez wnioskodawcę brakiem dochodu, a jego faktyczną sytuacją majątkową, co przejawia się posiadaniem od 1981 r. nieruchomości gruntowej, zabudowanej od ponad 15 lat domem mieszkalnym. Organ podał, że okoliczności te strona zataiła, gdyż mimo, że była obejmowana pomocą od 2001 r. dopiero w oświadczeniu z dnia 12 sierpnia 2004r. podała powyższe informacje, zaś we wcześniejszym oświadczeniu z dnia 23 czerwca 2003r. wnioskodawca nie wykazał żadnych nieruchomości będących w jego posiadaniu. Wskazano, że zainteresowany ponosi samodzielne koszty zużycia energii związane z tym budynkiem. Zamieszkując z matką posiada jednocześnie majątek w postaci działki i domu mieszkalnego. Ma zatem możliwość zmiany swojej sytuacji przy wykorzystaniu własnych zasobów w celu finansowego usamodzielnienia się i dotychczas możliwości tych nie wykorzystał, systematycznie korzystając ze środków pomocy społecznej. Wyjaśniono, iż organ I instancji przedłożył stronie ofertę pracy, a także wielokrotnie przyznawał świadczenia na dojazdy do pracodawców do O., a mimo to wnioskodawca nie podjął żadnego zatrudnienia. Okoliczności te w ocenie organu świadczą o braku współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Stwierdzona dysproporcja zgodnie z art. 12 ustawy o pomocy społecznej daje organowi prawo do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wyjaśnił także, iż obowiązkiem organu pomocy jest uwzględnianie nie tylko potrzeb wnioskodawcy, ale także uwzględnianie ilości osób występujących o pomoc, ich sytuację materialną oraz własne możliwości finansowe. Ponieważ organ dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi w pierwszej kolejności kieruje je do rodzin wielodzietnych, z małymi dziećmi i osób całkowicie niezdolnych do pracy. Podając konkretne dane liczbowe (15.000 zł miesięcznie) dotyczące środków finansowych pozostających w dyspozycji organu oraz ilość osób ubiegających się o pomoc (350 osób) stwierdzono, że nie ma możliwości udzielenia pomocy wszystkim osobom ubiegającym się o wsparcie. O tej decyzji i trzech innych wydanych przez organ I instancji J. W. odwołał się w terminie, wskazując na naruszenie prawa. Zarzucił nieprawidłową interpretację ustawy o pomocy społecznej, której przepisy "świadczą na jego korzyść". Organ I instancji podaje zaś "bzdury" nie na temat, które są "zrobione na wyrost". Zarzucił, że przedstawia się jego osobę w negatywnym świetle. Podał, iż składał kilka wniosków o przyznanie pomocy na żywność, lecz wszystkie zostały rozpatrzone łącznie. Zarzucił, że dwie decyzje o nr "[...]" i nr "[...]" organ wydał na podstawie tych samych wniosków z dnia 27 i 29 lipca 2004r. oraz 2 sierpnia 2004r. oraz że rozpatrzono je na podstawie tej samej aktualizacji wywiadu w dniu 22 lipca 2004r. czyli wcześniejszej niż same wnioski. W ocenie odwołującego organ prowadzi jego sprawy w sposób niezrozumiały, wobec czego wniósł o przyznanie pełnomocnika. Po rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 21 października 2004r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 39 ust. l ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i art. 138 § l pkt l Kodeku postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2004r. w sprawie odmowy przyznania J. W. zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oznacza to, że świadczenie powyższe nie jest obligatoryjne lecz jest przyznawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że musi być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W ocenie organu odwoławczego wymogi te zostały spełnione. Stwierdzono, że strona spełnia warunki do otrzymania bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej lecz organ I instancji musi mieć na uwadze nie tylko potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc ale także uwzględnić własne możliwości finansowe. Organ pomocy wykazał zaś, że w chwili wydania decyzji nie dysponował wystarczającymi środkami finansowymi na realizację świadczeń z zakresu zadań własnych o charakterze uznaniowym. Podkreślono, iż odwołujący się jest objęty pomocą organu od 2001 r. i kwoty świadczeń jakie uzyskiwał wskazują, że w miarę skromnych możliwości Ośrodek wspiera go w przezwyciężeniu trudnej sytuacji materialnej. Poza tym świadczenia te mają być jedynie wsparciem, a nie całkowitym wyręczeniem strony w zdobywaniu środków finansowych, gdyż taki cel wynika z samej definicji pomocy społecznej. Odnośnie przyznania obrońcy Kolegium wyjaśniło, że nie dysponuje takimi uprawnieniami. Organ pomocy, może natomiast udzielić wnioskodawcy poradnictwa prawnego- art. 46 ust. l ww. ustawy. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył J. W. zarzucając Kolegium naruszenie prawa, gdyż zlekceważono jego sytuację życiową rozpatrując kilka wniosków łącznie. Podniósł, iż rozpatrując hurtowo jego wnioski o pomoc organy wyrządzają mu szkodę oraz mylą rozpatrywane sprawy. Skarżący podał, iż kwalifikuje się do uzyskania pomocy, co potwierdza orzeczenie Kolegium, a wobec tego wszystkie inne okoliczności, w tym także fakt posiadania nieruchomości nie mają znaczenia. Poza tym nie wyjaśniono mu jak mógłby wykorzystać posiadane nieruchomości i ruchomości. Stwierdzenia o dysproporcji są gołosłowne. Kolegium nie poparło dysproporcji a jedynie wskazało na brak " forsy". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy -art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) zwanej dalej; ustawą p.p.s.a. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę. W toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż Sąd powziął uzasadnioną wątpliwość, która decyzja organu I instancji stanowiła podstawę rozstrzygnięcia przez Kolegium w niniejszej sprawie. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że organ pomocy społecznej w wyniku rozpoznania wniosków J. W. o objęcie świadczeniami z pomocy społecznej wydał kilkadziesiąt decyzji administracyjnych, na które do Sądu wpłynęło od l stycznia 2004r. - 37 skarg, a wobec powyższego podejmowane rozstrzygnięcia w każdej ze spraw muszą być czytelne, tak aby nie pozostawiało żadnych wątpliwości skarżącego, które z jego odwołań jest przedmiotem kolejnej decyzji organu odwoławczego. Art. 107 § l Kpa określa składniki decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym i prezentowanych poglądach przedstawicieli nauki powszechne jest stanowisko, iż brak wszystkich składników określonych w art. 107 § l Kpa lub w przepisach szczególnych stanowi, iż wydana decyzja jest wadliwa. Wskazać też należy, że istnienie niektórych składników wymienionych w tym przepisie jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu prawnego decyzji, zaś brak niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji tzw. wad kwalifikowanych. Oznacza to zatem, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, gdyż ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub też jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia rozstrzygnięcia charakteru decyzji administracyjnej lecz co najwyżej powoduje wadę decyzji. Jednym z tak istotnych elementów decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron postępowania, a nie pośrednio wynikało z uzasadnienia, które nie musi być składnikiem decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998r. sygn. I SA/Łd 1478/96, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987r. sygn. SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, Nr 2, póz. 94). Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji. Z sentencji rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Kolegium po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu 30 września 2004r. odwołania J. W. od decyzji wydanej w dniu 20 sierpnia 2004r. Nr "[...]" przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego, utrzymało w mocy tą decyzję organu I instancji. Natomiast z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że organ ten rozpatrywał wnioski skarżącego dotyczące udzielenia pomocy finansowej na żywność oraz dojazd do O. na spotkanie z pracodawcą. A zatem proste zestawienie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem pozostaje w oczywistej sprzeczności. Z przekazanych akt administracyjnych w tej sprawie nie wynika jaka decyzja była przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wprawdzie w aktach znajduje się decyzja organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2004r., którą odmówiono J. W. przyznania zasiłku celowego na żywność oraz dojazd do O. lecz z sentencji - najistotniejszego elementu - zaskarżonej decyzji wynika, iż organ kontrolował inną decyzję, której przedmiotem była odmowa przyznania zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego. W tym stanie sprawy zasadny jest zarzut skarżącego, iż rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego nie dotyczy decyzji, która miała zostać poddana kontroli instancyjnej na skutek wniesionego przez niego odwołania. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten określany w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie zasadą praworządności wiąże konieczność przestrzegania prawa nie tylko przez organ administracji publicznej lecz nakazuje zapobiegać naruszeniom prawa przez strony i innych uczestników postępowania. Organ odwoławczy ma możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaną decyzją organu I instancji tylko na skutek wniesionego przez odwołującego się odwołania, bowiem w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana została zasada skargowości wyrażona w art. 127 Kpa. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot i tylko w tym zakresie organ odwoławczy może ponownie rozpatrzeć sprawę. W rozpatrywanej sprawie pomimo wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania zasiłku celowego na żywność i dojazd do O. Kolegium rozpatrzyło sprawę dotyczącą odmowy przyznania zasiłku celowego na wyrobienie prawa jazdy, zakup żywności oraz wyrobienie dowodu osobistego. Poza tym wskazać należy również, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997, Nr l, póz. 35). Wobec tego organ odwoławczy winien na nowo rozpoznać sprawę mając na uwadze wszelkie wnioski i zarzuty strony zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. IV SA 385/87 GAP 1987r nr 21) . Wobec wskazanego wyżej uchybienia proceduralnego nie sposób merytorycznie odnieść się do zawartego w skardze zarzutu, iż Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji odnośnie występującej po stronie skarżącego dysproporcji, która uzasadniała m.in. odmowę udzielenia wnioskowanego świadczenia, już tylko z tego powodu, że skarżący skutecznie zakwestionował, iż zaskarżona decyzja Kolegium nie rozstrzygała jego odwołania złożonego od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego na żywność i dojazd do O. Bez merytorycznego rozpatrzenia tego zagadnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., Sąd nie może natomiast wypowiedzieć się w zakresie zgodności z prawem podnoszonej przez organ I instancji przesłanki dotyczącej istniejącej po stronie skarżącego dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a jego sytuacją majątkową wskazującą, że osoba jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w razie posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Z wyżej wskazanych powodów, Sąd w oparciu o art. 145 § l pkt l lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tej ustawy. Odnośnie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przyznano je na podstawie art. 250 ww. ustawy.