II SA/Ol 168/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 13 stycznia 2025 r., nr SKO.50.40.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Mrągowa (dalej jako: "organ I instancji") o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia A. J. (dalej jako: "uczestniczka") zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży w punkcie [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 20 lipca 2024 r. Stowarzyszenie A (dalej jako: "stowarzyszenie", "skarżący") wystąpiło z żądaniem cofnięcia uczestniczce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wnioskiem z 30 sierpnia 2024 r. uczestniczka wystąpiła o wygaszenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, tj. zezwolenia nr I/4/A/2023 na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa oraz zezwolenia nr I/C/6/23 na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu. Oświadczyła, że z dniem 1 września 2024 r. rezygnuje ze sprzedaży napojów alkoholowych. Oba wnioski zostały przekazane postanowieniami Kolegium do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta Mrągowa. Decyzjami z 8 października 2024 r. organ I instancji stwierdził wygaśnięcie ww. zezwoleń. Następnie postanowieniem z 12 listopada 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń. Jako powód wskazał wcześniejsze wygaśnięcie zezwoleń. W wyniku rozpatrzenia zażalenia stowarzyszenia Kolegium podniosło, że przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której zapadło już rozstrzygnięcie i jest ono ostateczne, co wypełnia przesłanki z art. 61a k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stowarzyszenie wniosło o uchylenie powyższych postanowień. Zarzuciło obrazę przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez bezzasadne przyjęcie, że w tej konkretnej sytuacji wygaszenie decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu czyni postępowanie bezprzedmiotowym i uniemożliwia wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na sprzedaż alkoholu. Podniesiono, że okoliczności wskazują, że działalność sprzedaży alkoholu jest prowadzona regularnie, a zezwolenia są systematycznie odnawiane w sezonie letnim. Tego rodzaju obchodzenie ustawy pozwala na notoryczne naruszanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. To zapewne dlatego racjonalny i przewidujący ustawodawca nie wskazał, że wygaszenie zezwolenia uniemożliwia jego cofnięcie. Zastosowanie zaś przepisów procedury administracyjnej dotyczących przesłanek wszczęcia postępowania nie tylko otwiera furtkę do działań wbrew prawu, ale daje możliwość selekcjonowania podmiotów, którym się na to zezwala. Zdaniem stowarzyszenia, możemy tu mieć do czynienia z kolizją przepisów, która powinna być rozstrzygnięta na korzyść prawa materialnego. Skarżący zaznaczył, że sprawa cofnięcia zezwolenia jest nową sprawą administracyjną, a nie trybem nadzwyczajnym wycofania z obrotu prawnego wcześniej podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie stowarzyszenia brak skutecznych działań organów administracji sugeruje celowe ignorowanie przepisów z racji osobistych powiązań uczestniczki z Burmistrzem [...]. Stowarzyszenie od kilku lat przedstawia dowody na naruszenia zasad sprzedaży alkoholu, jednakże postępowania administracyjne wykazują brak chęci do merytorycznego rozpatrzenia tych dowodów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zasada legalności wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z treści ww. przepisu wynikają dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przy czym, co istotne, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Oznacza to, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu administracji. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). "Inną uzasadnioną przyczyną" będzie w szczególności sytuacja, gdy organ stwierdzi, że żądanie jest oczywiście bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 565/23, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: "CBOSA"). W wyroku z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 2582/19, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia i postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu to dwa odrębne postępowania oparte na różnych podstawach prawnych. Nie jest więc adekwatne stwierdzenie organów orzekających, że "w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie". Istotnym jest natomiast, że na skutek wygaszenia zezwoleń przestał istnieć przedmiot postępowania. Skoro zezwolenia, których cofnięcia domaga się skarżący, zostały skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, to oznacza, że już ich nie ma i nie można rozstrzygać o przedmiocie, który nie istnieje. Żądanie skarżącego z uwagi na tę okoliczność stało się bezprzedmiotowe. Nie można cofnąć zezwolenia, które już zostało usunięte z obrotu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia, w jakim trybie to nastąpiło, to znaczy jakie okoliczności faktyczne i prawne oraz jakie przepisy prawa stanowiły podstawę do wydania decyzji, którą wyeliminowano zezwolenie z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1121/23, CBOSA). Skutek prawny stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń jest taki, że nie ma już ich w obrocie prawnym, czyli nie ma zezwoleń, które można byłoby cofnąć. W wyroku z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1168/15, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał sytuację, w której najpierw cofnięto zezwolenie na sprzedaż alkoholu i z tego powodu odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tego zezwolenia. Wyrok ten dotyczy odwrotnej sytuacji niż w kontrolowanej sprawie, ale ukazuje, że obie decyzje dotyczą tego samego przedmiotu i wydanie decyzji w jednej z tych spraw czyni bezprzedmiotowym drugie z tych postępowań. NSA wyjaśnił, że wobec wydania decyzji o cofnięciu zezwoleń i doręczenia jej stronie nie ma przedmiotu postępowania, tj. nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które zostało prawomocnie cofnięte. Tak samo jest w sytuacji odwrotnej, gdy najpierw wejdzie do obrotu prawnego decyzja o wygaśnięciu zezwolenia, wówczas nie ma już podstaw faktycznych do orzekania o cofnięciu tego zezwolenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że inne są skutki wygaszenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a inne decyzji o cofnięciu zezwolenia. Zgodnie z art. 18 ust. 11 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151) przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu. Skarżącemu chodzi o to, że gdyby uczestniczce udowodniło nieprawidłowości, to nie mogłaby się ubiegać o zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez 3 lata. W niniejszym postępowaniu kwestia ta nie może jednak podlegać w ogóle ocenie. W sprawie istotnym jest, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, którego przesłanki określa art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wszczynane jest z urzędu. Dlatego wniosek zainteresowanego nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że stowarzyszenie zostało wezwane do usunięcia braków formalnych wniosku, które uzupełniło 10 października 2024 r. Postanowieniem z 29 października 2024 r. Kolegium wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Mrągowa. Zatem organ I instancji otrzymał wniosek stowarzyszenia już po wydaniu decyzji stwierdzających wygaśnięcie żądanych zezwoleń. W niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalna ocena legalności wydania decyzji stwierdzających wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Uniemożliwia to art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Sąd nie może w niniejszej sprawie weryfikować pod względem zgodności z prawem aktu wydanego na podstawie odrębnej podstawy prawnej i podlegającego odrębnemu zaskarżeniu. Dopóki pozostają w obrocie prawnym ostateczne i prawomocne decyzje stwierdzające wygaśnięcie zezwoleń, których cofnięcia domaga się skarżący, organy orzekające i Sąd są tymi decyzjami związani i muszą uwzględniać skutki prawne nimi wywołane. Skoro przed rozpatrzeniem wniosku skarżącego do obrotu prawnego weszły ostateczne i prawomocne decyzje o wygaśnięciu zezwoleń, żądanie ich cofnięcia stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.