II GSK 1168/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1722/14 w sprawie ze skargi R. D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. D. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1722/14 oddalił skargę [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniach: 10, 15, 16 maja oraz 11, 20 czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę planową w aptece ogólnodostępnej położonej w [...] , należącej do [...] dalej: skarżącej. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w obrocie produktami leczniczymi WIF w L. skierował do przedsiębiorcy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie sprawdzenia prawidłowości wydawania z apteki produktów leczniczych, a w szczególności sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów nieuprawnionych. WIF w L. decyzją z 16 września 2013 r., cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej GIF decyzją z 10 lutego 2014 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 18 września 2013 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia Nr [...] udzielonego 26 kwietnia 2010 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, położonej w [...]. Wnioskodawczyni oświadczyła, że ma zamiar zaprzestania prowadzenia działalności apteki, a pod wskazanym adresem zamierza kontynuować działalność gospodarczą polegająca na prowadzeniu punktu aptecznego. Termin rezygnacji z prowadzenia działalności apteki wnioskodawczyni uzależniła od równoczesnego uzyskania zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego. WIF w L. postanowieniem z 5 października 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] Orzekając na skutek zażalenia skarżącej GIF postanowieniem z 24 marca 2014 r., umorzył postępowanie w sprawie wskazując na fakt zaistnienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając oddalenie skargi na powyższe postanowienie WSA w Warszawie podkreślił, że wobec wydania w dniu 10 lutego 2014 r. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, znak: [...], która została doręczona stronie w dniu 28 lutego 2013 r., nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowanie w tej sprawie, albowiem nie ma przedmiotu postępowania, tj. nie można wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które zostało prawomocnie cofnięte w/w decyzją Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W ocenie WSA bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez [...] , która wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 104 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust 2 ustawy 6.09.2001 roku Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm., d także jako PF) poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnij zezwolenia w sytuacji gdy wniosek o wygaśnięcie zezwolenia złożony był przed wejściem obrotu prawnego decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wy sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kod postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., Nr 267, dalej także jako KPA), popi oddalenie skargi w sytuacji błędnego zastosowania przez organ ww. przepisu polegające umorzeniu postępowania odwoławczego. 2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 KPA, poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd, że organ powinien uchylić zaskarżone postanowienie W nakazać organowi I instancji wszczęcie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia (a w zasadzie prowadzenie postępowania). 3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 KPA poprzez zaakceptowanie przez umorzenia postępowania pomimo braku ku temu podstaw. 4. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i § 2 w zw. art. 61 § 1 i 3 KPA pop niewłaściwe zastosowanie. 5. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 KPA w zw. z art. 25 § 1 KPA poprzez uchylenia postanowienia wydanego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego Zofię Ulz w sytuacji «występowania przesłanek do jej wyłączenia, także z urzędu od rozpoznawania sprawy z uwagi na występowanie uzasadnionych wątpliwości, co jej bezstronności. 6. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz podstaw wydania wyroku oddalającego skargę. 7. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 15, 77 § 1, 78 § 1, 80 art. 107 § 1 i 3 KPA, poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 i § 2, art. 61 § 1 i § 3, art. 138 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one nieuzasadnione. Odnosząc się do powyższych zarzutów, omówienia wymaga istota ich naruszenia, gdyż ocena rzutuje na sposób naruszenia pozostałych wymienionych przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Wobec wydania w dniu 10 lutego 2014 r. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, która została doręczona stronie nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowanie w tej sprawie, albowiem nie ma przedmiotu postępowania, tj. nie można wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które zostało prawomocnie cofnięte w/w decyzją. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 KPA w zw. z art. 25 § 1 KPA w sytuacji występowania przesłanek do wyłączenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego Zofię Ulz z uwagi na występowanie przesłanek do jej wyłączenia, także z urzędu od rozpoznawania sprawy z uwagi na występowanie uzasadnionych wątpliwości, co jej bezstronności wskazać należy, że jest on nieuprawniony. Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze czy jej uzupełnieniu, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. W sprawie Sąd I instancji jasno i przekonująco przedstawił motywy wyroku, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowią konsekwentną i logiczną całość i spełniają wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy, za bezprzedmiotowe należy uznać zarzuty dotyczące wyłączenia organu Głównego Inspektora Farmaceutycznego Zofii Ulz. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, są one także nieuzasadnione. Skarżąca twierdzi, że " złożyła wniosek o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie apteki przed wejściem do porządku prawnego decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, powyższe prowadzi do wniosku, że organ II instancji rozpoznając odwołanie strony od decyzji WIF powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji. Przyjęcie takiego rozumienia prawa naruszałoby zasadę racjonalnego prawodawcy. Sąd nie kwestionuje prawa przedsiębiorcy do podjęcia decyzji co do rozpoczęcia lub zakończenia prowadzonej działalności, jednakże jak słusznie twierdzi organ podjęcie decyzji o zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej (działalności regulowanej), nie może prowadzić do omijania prawa, a tak by się stało w tym przypadku, gdyby organ wygasił działalność w zakresie prowadzenia apteki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 101 pkt 2 PF, zezwolenia na prowadzenie apteki nie wydaje się, jeżeli wnioskodawcy w okresie trzech lat przed złożeniem wniosku cofnięto zezwolenia na prowadzenie apteki. Gdyby racjonalny prawodawca nie chciał ustanawiać sankcji w postaci zakazy udzielania zezwolenia na prowadzenie apteki przez okres trzech lat, w przypadku naruszenia prawa przez zezwoleniobiorcę, wówczas nie ustanawiałby takiego zakazu, albowiem zezwoleniobiorca zawsze mógłby, po wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, wystąpić do organu o jego wygaszenie, co oznaczałoby konieczność umorzenia postępowania o cofnięcie zezwolenia. Wobec powyższego organ słusznie twierdzi, że nie znajduje uzasadnienia sformułowany przez stronę zarzut naruszenia prawa przez organ I instancji wskazujący, że ten nie wygasił zezwolenia na prowadzenie apteki i w dalszym ciągu prowadził postępowanie w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. W momencie wszczęcia postępowania organ nie ma (nie powinien mieć) z góry przyjętej tezy, co do decyzji, jaka zapadnie w wyniku przeprowadzenia danego postępowania. Nie jest możliwe stwierdzenie czy, przedsiębiorca prawidłowo wykonuje regulowaną działalność, czy też zbierze dowody świadczące o naruszeniu przez niego przepisów obowiązującego prawa. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1199/12) wszczęcie postępowania jest dopiero punktem wyjścia do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie "rażącego naruszenia przepisów", a przy ustalaniu czy do naruszenia doszło znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie organ może ustalić, czy do naruszenia faktycznie doszło i czy miało ono charakter rażący i dopiero w uzasadnieniu decyzji - wskazać, które konkretnie przepisy zostały naruszone. Tym samym nie doszło do całkowitej odmienności przedmiotu decyzji WIF od przedmiotu toczącego się postępowania w stosunku do przedsiębiorcy, w szczególności nie doszło do naruszenia praw strony do obrony swoich praw. Skarżąca powinna wykazać jak konkretnie uniemożliwiono obronę jej praw w trakcie prowadzonego postępowania, oraz jaki był wpływ takiego uchybienia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organ administracji nie mógł rozpoznać wniosku strony w sposób merytoryczny z powodu wygaśnięcia zezwolenia. Musiał natomiast z urzędu uwzględnić spowodowaną tym zdarzeniem bezprzedmiotowość postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, jak i umorzenie bezprzedmiotowego postępowania zmierzają bowiem do tego samego wniosku (choć stwierdzanego na różnych etapach procedowania) - że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W dacie orzekania przez GIF w postępowaniu zażaleniowym wniosek skarżącej o wygaśnięcie zezwolenia nie mógł być zatem merytorycznie rozpoznany. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 § 1 p.p.s.a.