II SA/Ol 174/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]"r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O, na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej jako: P.b.), nakazał inwestorowi - A Sp. z o.o. Oddział O przywrócić stan poprzedni budynku magazynowego przy ul. K w O poprzez rozbiórkę instalacji gazowej zasilającej gazem płynnym z zewnętrznego zbiornika nadziemnego nagrzewnicę w pomieszczeniu magazynowym hurtowni łożysk na parterze budynku, wykonanej na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu podano, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po dokonanej kontroli, przeprowadzonej po otrzymaniu pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. W trakcie kontroli stwierdzono, że na parterze budynku zamontowana jest nagrzewnica gazowa, zasilana z zewnętrznego zbiornika nadziemnego oraz że instalację gazu wykonano na podstawie projektu budowlanego i zgłoszenia do Urzędu Miasta w O. Wskazano, że na podstawie dokumentacji projektowej budynku ustalono, że budynek jest średniowysoki. Wskazano, że zgodnie § 157 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422, dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) instalacje gazowe zasilane gazem płynnym mogą być wykonywane tylko w budynkach niskich. Zatem projekt budowlany przedmiotowej instalacji gazowej został wykonany z naruszeniem warunków technicznych, a wykonana na jego podstawie instalacja gazowa nie może być użytkowana. Skoro instalacja gazowa została wykonana z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Od decyzji tej odwołała się Spółka A, reprezentowana przez adw. T. G, zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez uznanie, że montaż instalacji gazowej stanowi robotę budowlaną; art. 49b. ust. 1 P.b. w sytuacji, gdy skarżąca nabyła prawo wykonywania instalacji objętych zgłoszeniem ze względu na brak sprzeciwu przez organy uprawnione; błędne zastosowanie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 Pb oraz art. 50a i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 P.b. poprzez bezpodstawne uznanie, że przepisy te mają zastosowanie do instalacji nie stanowiącej roboty budowlanej oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, na jakich dokumentach organ I instancji ustalił wysokość budynku i na jakiej podstawie zakwalifikowano budynek jako średniowysoki. Powołując się na definicję robot budowlanych, określoną w art. 3 pkt 7 P.b., wskazano, że wykonana instalacja nie stanowi roboty budowlanej, wobec czego organ nie jest uprawniony, na podstawie procedury przewidzianej w art. 50a pkt 2, jak i art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., do nakazania jej rozbiórki. Podniesiono, że skarżąca dopełniła wszelkich formalności związanych ze zgłoszeniem realizacji projektu i uzyskała akceptację Urzędu Miasta w O, a zatem wykazała się najwyższą starannością w zakresie wykonywania nałożonych na nią obowiązków. Natomiast zaniedbanie wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu wyłącza co do zasady stosowanie art. 48 i 49b P.b. Wskazano także, że nie jest wystarczające do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu jedynie ogólne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce, gdyż w treści decyzji organ powinien określić zakres stwierdzonych nieprawidłowości oraz termin ich likwidacji. Organem uprawnionym do badania legalności i poprawności projektu instalacji był Urząd Miasta O, który po zweryfikowaniu projektu nie tylko nie zgłosił sprzeciwu, ale wydał aprobatę co do proponowanej instalacji. Zatem strona - działając w zaufaniu do organu - przystąpiła zgodnie z procedurą do realizacji projektu. Zarzucono także, że organ nie podał, na podstawie jakich dokumentów ustalono wysokość budynku i jaka jest wysokość budynku by móc zakwalifikować go jako średniowysoki. Decyzją z dnia "[...]"r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wskazano, że zgodnie z pismem Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta O z dnia "[...]"r. przyjęto zgłoszenie dotyczące budowy instalacji gazu płynnego - zbiornika naziemnego o pojemności "[...]"dm3, zewnętrznej instalacji gazu oraz instalacji wewnętrznej w budynku magazynowym. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jako podstawę przyjęcia zgłoszenia wskazał art. 29 ust. 1 pkt 19 P.b., który odnosi się do budowy instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do "[...]"m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Tymczasem przedmiotowy budynek jest budynkiem magazynowym, co potwierdza m.in. dokumentacja techniczna, a w związku z tym przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Wskazano jednocześnie, że inwestor nie może ponosić negatywnych skutków prawnych wynikających z błędnego przyjęcia zgłoszenia przez organ i dlatego nie można przedmiotowych robót budowlanych kwalifikować jako samowoli budowlanej, określonej w art. 48 ust. 1 P.b. lub w art. 49b ust. 1 P.b., a jedynie należało przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. Przy czym okolicznością determinującą zakres zastosowania powyższych przepisów jest fakt naruszenia warunków technicznych tj. § 157 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym instalacje gazowe zasilane gazem płynnym mogą być wykonywane tylko w budynkach niskich. Wskazano, że podział budynków na grupy wysokości zawiera § 8 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym budynki niskie to budynki do 12m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji i nadziemnych włącznie. Podano, że kwalifikacja przedmiotowego budynku magazynowego jako budynek niski wynika nie tylko z ustaleń własnych organu I instancji, ale również z dokumentacji technicznej budynku z 1978r., jak i ustaleń Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. Podano, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o ile jest to możliwe. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Wskazano, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, albowiem wiązałoby się to z koniecznością obniżenia wysokości przedmiotowego budynku magazynowego, czyli jego częściową rozbiórką, która wymagałaby od inwestora uzyskania pozwolenia na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 P.b. Wyjaśniono, że niezasadne są zarzuty odwołania co do naruszenia art. 49b ust. 1, art. 50a, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 2 i ust. 3 P.b., gdyż nie stanowiły one podstawy prawnej przedmiotowej decyzji, a brak ich zastosowania był właściwy. Podano, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako naruszających powołane warunki techniczne, co uzasadniło wydanie przedmiotowej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniosła Spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika, żądając uchylenia w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucono naruszenie: - art. 8 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania przed organem drugiej instancji i uniemożliwienie wypowiedzenie się skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy właściwe było uchylenie przedmiotowej decyzji; - art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wykonanie przedmiotowej instalacji gazowej stanowi istotne naruszenie przepisów, podczas gdy nie jest to naruszenie istotne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie uzasadnił w pełni zasadności swojego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła bowiem m.in. naruszenie art. 3 pkt 7 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że montaż instalacji gazowej stanowi roboty budowlane. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także w sposób dostateczny, na jakiej podstawie uznał zasadność decyzji organu I instancji wobec tego, że przedmiotowa instalacja gazowa została wykonana za zgodą Urzędu Miasta w Olsztynie. Skazano, że ze względu na zmianę stanowiska organu, w oparciu o które skarżąca podejmowała działania związane z ponoszeniem znacznych nakładów finansowych, wymagane jest dokładne uzasadnienie decyzji z podaniem argumentów przemawiających za rewizją poglądów organu pierwszej instancji. Podniesiono ponadto, że organ drugiej instancji nie zawiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania w sprawie, czym naruszył art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano także, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie m.in. na art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., a zgodnie z powołanym przepisem oraz art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 organ nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W ocenie skarżącej wykonanie przedmiotowej instalacji nie stanowi istotnego naruszenia przepisów, gdyż budynek, w którym znajduje się instalacja przekracza granicę 12 metrów jedynie w minimalnym stopniu. Zdaniem skarżącego ustawodawca posłużył się słowem "istotnie" celowo, aby uniknąć sytuacji, w której znikome odstępstwa od sztywnych siłą rzeczy regulacji technicznych prowadzą do kuriozalnych konsekwencji, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Dosłowne przestrzeganie przepisów prawa nie zawsze prowadzi bowiem do rezultatów zgodnych z założeniami danej regulacji, czy zdrowym rozsądkiem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją nakazano skarżącej Spółce – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. - przywrócenie stanu poprzedniego budynku magazynowego poprzez rozbiórkę instalacji gazowej zasilającej gazem płynnym z zewnętrznego zbiornika nadziemnego nagrzewnicę w pomieszczeniu magazynowym. Ustalono bowiem, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, co do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił sprzeciwu, a w związku z tym nie było możliwości zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy wykonanie przedmiotowej instalacji – jako niemieszczące się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 19 P.b. - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, że jej wykonanie zostało zgłoszone właściwemu organowi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma zasadniczo takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b P.b. chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2004r. sygn. akt OSK 108/04; z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt II OSK 443/10; z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13, dostępne w Internecie). Tak więc dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 734/10). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 P.b., w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Zatem organy były uprawnione do przeprowadzenia niniejszego postępowania i podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można przy tym podzielić zarzutu strony skarżącej, że wykonanie przedmiotowej instalacji nie mieści się w pojęciu robót budowlanych. Jak bowiem stanowi art. 3 pkt 7 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Zatem zgodnie z definicją ustawową pod pojęciem obiektu rozumie się także instalacje z nim związane, do których niewątpliwe zalicza się przedmiotowa instalacja paliwowa gazu płynnego dla potrzeb ogrzewania budynku magazynowego (określenie z projektu budowlanego dołączonego do zgłoszenia). Na marginesie należy wskazać, że niezrozumiałe jest twierdzenie strony skarżącej, podnoszone na tym etapie postępowania, że wykonana instalacja nie stanowi robót budowlanych, skoro sama strona powołuje się na fakt dokonanego zgłoszenia. Jeśli zaś skarżąca dokonała zgłoszenia wykonania przedmiotowej instalacji, to najwyraźniej nie miała wątpliwości, że mieści się to w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu przepisów P.b. Słuszne jest także stanowisko organów, że w niniejszej sprawie należało zastosować nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., polegający w tym wypadku na nakazie rozbiórki wykonanej instalacji, gdyż nie ma innej możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie można przy tym podzielić stanowiska strony skarżącej, że zastosowanie przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 4 P.b. wymaga ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a wykonanie przedmiotowej instalacji nie stanowi takiego naruszenia, gdyż jest ono dopuszczalne w budynkach do 12 m nad poziom terenu, a przedmiotowy budynek przekracza tę granicę w minimalnym stopniu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z § 157 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych instalacje gazowe zasilane gazem płynnym mogą być wykonywane tylko w budynkach niskich, a za takie – w myśl § 8 pkt 1 tego rozporządzenia uznaje się budynki do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Nie ulega zatem wątpliwości, że do kategorii budynków niskich nie można zakwalifikować budynku, którego wysokość przekracza podane w tym przepisie parametry, nawet jeśli to przekroczenie jest niewielkie. Natomiast z całą pewnością wykonanie instalacji gazowej zasilanej gazem płynnym w budynku, który nie jest budynkiem niskim w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowi istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Dodatkowo należy wskazać, że skoro przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, to w podstawie prawnej decyzji winien być raczej przywołany art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., ale okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast co do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że wprawdzie organ nie odniósł się w sposób szczegółowy do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego kwalifikacji wykonanej instalacji jako robót budowlanych, ale okoliczność ta w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Także brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania przez organ II instancji, co wprawdzie stanowi uchybienie procesowe (art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że powyższe uchybienia miały jakikolwiek wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takich okoliczności nie wskazał także pełnomocnik strony skarżącej, ograniczając się jedynie do podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.