II SA/Ol 176/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Inspektora Transportu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 31 października 2011 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. nałożył na S.M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że w toku kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy ustalono, że w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 10 czerwca 2011 r. strona wykonywała przewozy osób na liniach regularnych "[...]". Przedsiębiorca okazał zezwolenia na transport drogowy osób na te linie nr "[...]", wydane dla przedsiębiorstwa "[...]"G.P. Zezwolenie te zostały przekazane kontrolowanemu na podstawie zawartych na czas nieokreślony umów z dnia 31 grudnia 2009 r. Z wyjaśnień kontrolowanego wynikało, że wykonywał przewóz na przedmiotowych trasach, gdyż pięć autobusów G.P. zostało uszkodzonych i nie był on w stanie utrzymać ciągłości realizacji wszystkich połączeń autobusowych. Powyższe spowodowało, że powierzył on kontrolowanemu przewóz i nadzorował jego wykonywanie. W ocenie organu pierwszej instancji, organizatorem przewozu był jednak kontrolowany, gdyż to on sprzedawał bilety jednorazowe, zatrudniał kierowców wykonujących przewóz na tych liniach, organizował pojazdy i zapewniał ciągłość przejazdów. Wprawdzie przewoźnik G.P. sporządzał harmonogram pracy kierowców, sprawdzał tabliczki z rozkładem jazdy i wykonywał inne czynności związane z nadzorem nad realizacją przewozu regularnego, lecz za te czynności pobierał opłatę w kwocie 2.500 zł netto miesięcznie. Powyższe czynności były więc wykonywane na zlecenie kontrolowanego, na podstawie odrębnej umowy. Organ pierwszej instancji podkreślił, że przewóz na przedmiotowych liniach był jedyną działalnością wykonywaną przez kontrolowanego, gdyż nie zajmował się on żadnymi innymi przewozami, np. okazjonalnymi i nie posiadał innych linii regularnych. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wywiódł z treści art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.) i art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), że możliwe jest wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże nie jest to tożsame ze stałym powierzeniem przewozów. W złożonym odwołaniu S.M. zarzucił, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił jego wyjaśnień. Przyznał, że wykonywał przewozy na przedmiotowych liniach na podstawie umowy zawartej z G.P. Stwierdził jednocześnie, że powierzenie przedwozu miało charakter przejściowy i nastąpiło w okolicznościach uniemożliwiających określenie czasu trwania umowy. Podniósł, że przewoźnik ten miał problemy z utrzymaniem kursów z uwagi na wyłączenie z eksploatacji pięciu pojazdów, które uległy wypadkom i awariom. Odwołujący się podkreślił, że G.P. cały czas sprawował pieczę i nadzór nad wykonywanymi przewozami, zajmował się ich organizacją, doborem i ułożeniem harmonogramów czasu pracy kierowców oraz rozliczał ich z codziennych utargów, a także zajmował się przyjmowaniem skarg i wniosków pasażerów. Ponadto tabliczki z rozkładami jazdy na przystankach oznaczone były danymi tego przewoźnika. Odwołujący się podniósł, że sprzedawał bilety jednorazowe, a G.P. - bilety miesięczne. Stwierdził, że na początku 2010 r. nie był w stanie samodzielnie wykonywać przewozu osób na przedmiotowych liniach. Dopiero po ponad roku uznał, że może już prowadzić tę działalność i w dniu 13 maja 2011 r. wystąpił o wydanie zezwoleń na przedmiotowe linie. Po otrzymaniu zezwoleń rozwiązał umowy z G.P. W ocenie odwołującego się, powierzenie przewozu nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnymi warunkami, wobec czego w sprawie nie miał zastosowania art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy w całości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności: paragony z kas fiskalnych kontrolowanego, jego wyjaśnienia z dnia 8 kwietnia 2011 r., zezwolenia nr "[...]", faktury VAT, umowy powierzenia wykonania przewozu na przedmiotowych liniach z dnia 31 grudnia 2009 r., harmonogramy pracy kierowców i zeznania świadka G.P., pozwalał na stwierdzenie, że odwołujący się wykonywał regularny przewóz drogowy osób na liniach: "[...]" bez zezwoleń. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że w dniu 10 czerwca 2011 r. odwołujący się otrzymał zezwolenie nr x na linię "[...]" i było to jedyne zezwolenie udzielone temu przewoźnikowi przez Prezydenta Miasta O. Stwierdził, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, zasadnie organ pierwszej instancji zastosował art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i nałożył na odwołującego się karę pieniężną w łącznej wysokości 12.000 zł. Ponadto wskazał, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Organ odwoławczy stwierdził też, że w sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że nie mogła przewidzieć zaistniałych naruszeń. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i 77 K.p.a. i zgromadził dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego ocenił, że nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z przesłuchania osób, które kupiły bilety na przedmiotowych liniach na okoliczność ich zakupu, gdyż fakt ten nie był kwestionowany. Wywiódł, że skoro G.P. pobierał opłatę w stałej wysokości i regularnych miesięcznych odstępach czasu, to działał na zlecenie odwołującego się. Stwierdził, że to odwołujący się był odpowiedzialny za kontakt z klientami w sprawach przewozu na przedmiotowych liniach regularnych, gdyż wskazywała na to informacja umieszczona na witrynie internetowej przedsiębiorcy G.P. Organ odwoławczy podniósł również, że umowy zawarto na czas nieokreślony pomimo przejściowego tylko charakteru braku możliwości obsługi linii przez tabor G.P. W ocenie organu drugiej instancji, już wtedy faktycznie zrezygnował on z wykonywania przewozów na przedmiotowych liniach i przekazał je odwołującemu się. Zaznaczył, że dopiero po kontroli Inspekcji Transportu Drogowego odwołujący się złożył wniosek do Prezydenta Miasta O. o wydanie stosownego zezwolenia na regularny transport drogowy osób, a G. P. zrezygnował i zdał otrzymane zezwolenie na te linie. W złożonej skardze S.M. powtórzył argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu, dotyczącą okoliczności powierzenia i wykonywania transportu na przedmiotowych liniach regularnych. Zarzucił, że organy administracji nie uwzględniły jego wyjaśnień. Wywiódł, że nie prowadził działalności gospodarczej na tych liniach, lecz działał w ramach umowy powierzenia przewozu. Wyjaśnił, że G.P., pomimo przejściowych kłopotów finansowych spowodowanych awariami pojazdów, nie zamierzał rezygnować z wykonywania transportu na przedmiotowych liniach, dlatego powierzył wykonywanie tego transportu skarżącemu. Skarżący zarzucił ponadto, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania powołane w zaskarżonej decyzji przepisy prawa wspólnotowego, gdyż nie dotyczą one przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób, w ramach przewozu regularnych, których trasa nie przekracza 50 km, czyli tak, jak obie przedmiotowe trasy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów przez odpowiedni organ administracji - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na danym obszarze. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że przewoźnik drogowy, który zamierza wykonywać przewozy regularne i regularne specjalne, musi uzyskać na taką działalność zezwolenie. Przypadki, w których zezwolenie nie jest wymagane określone zostały w art. 18 ust. 1a i ust. 3 cytowanej ustawy. Podnieść należy, że udzielonego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie można odstępować pod rygorem jego cofnięcia, który to zakaz zawarto w art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Zezwolenie jest zatem dokumentem wydanym dla konkretnego przewoźnika w celu umożliwienia mu wykonywania określonego rodzaju usług transportowych. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie w powołanym wyżej art. 24 ust. 4 pkt 4, że nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Zgodnie z art. 5 ustawy - Prawo przewozowe, przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, na który powoływały się w toku postępowania administracyjnego obie strony, że art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w powiązaniu z art. 5 ustawy - Prawo przewozowe dopuszcza wielokrotne powierzenie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzaniem przewozów. Należy bowiem odróżnić wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia od prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane, takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów czy też rozliczenia finansowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 857/05, z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1237/06, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 320/09 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 700/05, we Wrocławiu z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 3/05 i w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 241/08). Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 2009 r. skarżący zawarł z G.P prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]"umowy, na mocy których ten przedsiębiorca powierzył skarżącemu z dniem 1 stycznia 2010 r. wykonanie przewozu osób na linii regularnej "[...]" i na linii regularnej "[...]" oraz przekazał mu zezwolenia nr "[...]" wraz z rozkładami jazdy. W obu umowach zastrzeżono, że zostają zawarte "do odwołania". Skarżący podał w toku postępowania administracyjnego, że na podstawie ustnej umowy, G.P. sprawdzał czy przewozy wykonywane są zgodnie z rozkładem jazdy, sprawdzał tabliczki z informacjami o rozkładzie jazdy na przystankach, a ponadto zajmował się organizacją przewozów, układał harmonogramy czasu pracy kierowców skarżącego, których rozliczał ponadto z codziennych utargów. Za wykonywanie powyższych usług skarżący uiszczał G.P. co miesiąc wynagrodzenie w wysokości 3.075 zł brutto, na podstawie faktur wystawianych przez tego przedsiębiorcę od kwietnia 2010 r. Skarżący podniósł też, że sprzedawał bilety jednorazowe, a G.P. sprzedawał bilety miesięczne na przedmiotowe linie. W przedstawionym stanie faktycznym, uzasadnione jest stanowisko organów obu instancji, że w sprawie miało miejsce wykonywanie przez skarżącego regularnego przewozu drogowego osób bez zezwolenia, a nie powierzenie wykonywania przewozu. Powyższe wynika z treści umów z dnia 31 grudnia 2009 r., które zostały zawarte na czas nieoznaczony. Ponadto, zasadnie organy obu instancji uznały, że to skarżący organizował przewozy. Bezspornie bowiem to on zapewniał pojazdy i zatrudniał kierowców, gwarantował więc ciągłość przejazdów, ponadto sprzedawał bilety jednorazowe, do niego też odsyłano potencjalnych pasażerów w sprawie kursów autobusów na liniach "[...]" (vide: wydruki rozkładów jazdy przedmiotowych linii ze strony internetowej "[...]" z dnia 20 maja 2011 r. oraz protokół przesłuchania G.P. z dnia 10 sierpnia 2011 r.). Skarżący ponosił również comiesięczne koszty pozostałych usług związanych z organizowaniem przewozów, w zakresie kontroli terminowości przejazdów i zgodności z rozkładami jazdy, układaniem harmonogramów pracy kierowców i ich rozliczania, przyjmowania skarg, które były wykonywane przez G.P. Zaznaczyć należy, że skarżący przyznał, iż na początku 2010 r. nie był przygotowany organizacyjnie do samodzielnego prowadzenia tej działalności gospodarczej. Fakt, że na przystankach były tabliczki z nazwą przewoźnika, który posiadał zezwolenie, i to w jego biurze sprzedawano bilety miesięczne, w świetle pozostałych okoliczności sprawy nie świadczy o tym, że to G.P. nadal realizował regularny przewóz osób na przedmiotowych liniach. Zasadnie również oceniono, że w sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Skarżący wskazywał, że nie było możliwe do przewidzenia zaistnienie kolizji i awarii 5 autobusów przewoźnika. Należy jednak zauważyć, że - jak podał skarżący - pojazdy przewoźnika ulegały uszkodzeniom w okresie od października 2009 r. do lutego 2010 r. i nie były użytkowane przez okres od 1 do 3 miesięcy. Przewóz na przedmiotowych liniach wykonywany był natomiast przez skarżącego od stycznia 2010 r. aż do 10 czerwca 2011 r., kiedy to (w toku postępowania administracyjnego) uzyskał on zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób na przedmiotowych liniach. O ile więc rzeczywiście nie można było przewidzieć uszkodzenia kilku autobusów przewoźnika, to okoliczność ta nie stanowiła bezpośredniej przyczyny naruszenia przez skarżącego prawa stanowiącego podstawę nałożenia spornej kary, tj. wykonywania bez zezwolenia regularnego przewozu drogowego osób przez ponad rok, skoro autobusy przewoźnika posiadającego zezwolenia nie mogły być użytkowane - zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego - najpóźniej do maja 2010 r. Nie jest wiarygodne wyjaśnienie, że dopiero w maju 2011 r., tj. w toku kontroli przedsiębiorstwa skarżącego, G.P. uznał, że nie zapewni ciągłości przewozów na przedmiotowych liniach, a skarżący ocenił jednocześnie, że jest już gotowy do samodzielnego prowadzenia tego przewozu, co skutkowało złożeniem przez niego wniosku o wydanie zezwolenia na przedmiotowe linie. Sankcja za wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób bez zezwolenia przewidziana została w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Wysokości kar pieniężnych za określone naruszenia przewidziano w załączniku do ustawy. W punkcie 2.1 tego załącznika przewidziano, że wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia podlega karze w wysokości 6.000 zł. Wbrew zarzutowi skargi przepisy prawa wspólnotowego nie stanowiły podstawy prawnej nałożenia spornej kary pieniężnej. Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonanie przez organy obu instancji oceny całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym wystawionych przez G.P. faktur VAT, i wyciągnięcie wniosków, które różnią się od stanowiska skarżącego, nie oznacza, że organy pominęły niektóre dowody przedłożone przez stronę. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 20121 r. Nr 270).