II SA/Ol 178/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oddala skargę. Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 8 ust. 2 i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm) w związku z uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 (M.P. poz. 1024), podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020. W § 3 tej uchwały wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i obowiązuje od 1 stycznia 2014 r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]", działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała w zakresie zapisu § 3 rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718, ze zm., dalej jako: ustawa o ogłaszaniu aktów), bowiem zgodnie z tym przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" stanowi akt prawa miejscowego, dlatego w stosunku do tego aktu będą miały zastosowanie regulacje prawne dotyczące wejścia w życie i ogłaszania aktów normatywnych. We wskazanej uchwale Rada nie określiła daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały, a jedynie przesądziła, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i obowiązuje od 1 stycznia 2014r. Brak określenia daty wejścia w życie uchwały skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik Gminy, radca prawny T. S., który podjętemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" Nr "[...]" powinna wskazywać dwa terminy, z których pierwszy wskazywałby, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, podczas gdy drugi termin wskazywałby datę jej obowiązywania od dnia 1 stycznia 2014r. W przypadku zaś uznania tego zarzutu za nieuzasadniony podniósł, że naruszono art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku, gdy akt normatywny, w tym wypadku uchwała z dnia "[...]" Nr "[...]", nie zawiera postanowienia o dacie wejścia w życie tego aktu, znajduje zastosowanie norma z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów, zgodnie z którą akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni o dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, z czego wynika, że ww. uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Wobec przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi wskazano, że poza sporem pozostaje kwestia charakteru prawnego podjętej uchwały, gdyż stanowi ona akt prawa miejscowego, jak również nie budzi wątpliwości, że Rada mogła nadać uchwale wsteczną moc obowiązującą. Spór dotyczy jedynie redakcji § 3 uchwały, a więc czy powinien on zawierać zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej nie było takiej potrzeby, gdyż sugerowany przez organ nadzoru sposób określenia daty wejścia w życie skutkowałby zawarciem w tym paragrafie dwóch terminów; jeden określałby wejście w życie 14 dni po ogłoszeniu, a drugi określałby, iż uchwała znajdzie zastosowanie do zdarzeń powstałych od dnia 1 stycznia 2014r. Takie redagowanie przepisów zostało poddane krytycznej ocenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 marca 1999r. (sygn. K 5/98), jak i Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 24 maja 1996r. (sygn. akt I PZP 12/96, ONSAP 1997, nr 1, poz. 8) stwierdził, że pojęcie wejścia w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi. Zapis podjętej uchwały spełnia zatem ten wymóg. Nadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że czym innym jest data wejścia w życie aktu, a czym innym data obowiązywania uchwały, to wobec braku określenia wejścia w życie winna znaleźć zastosowanie reguła ustawowa wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymano stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto podkreślono, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina otrzymała w dniu "[...]", podczas gdy uchwała o wniesieniu skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze została podjęta w dniu "[...]", czyli przed dniem otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna Wniesiona w ustawowym terminie - art. 98 ust. 1 u.s.g. i na podstawie uchwały właściwego organu gminy - art. 98 ust. 3 u.s.g. skarga Gminy "[...]" na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wbrew bowiem stanowisku Wojewody kwestionowane przez Gminę rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wpłynęło do Urzędu Miejskiego w "[...]" w dniu "[...]", o czym świadczy prezentata Urzędu Miejskiego uczyniona na rozstrzygnięciu nadzorczym (k. 16 akt sądowych) oraz nadesłany wydruk ze śledzenia przesyłki pocztowej, z którego wynika, że przesyłka powyższa została doręczona adresatowi w dniu "[...]" (k. 19 akt sądowych). Wobec tego podjęcie na sesji Rady Miejskiej w "[...]" w dniu "[...]" uchwały Nr "[...]" w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr. "[...]", nie było przedwczesne, jak podnosi to pełnomocnik Wojewody. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 10 u.s.g., wojewoda jest jednym z organów nadzoru nad działalnością gminy, sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jednakże może on wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Oznacza to z jednej strony, że organ nadzoru może orzekać o nieważności uchwał tylko w formie określonej przepisami prawa, z drugiej zaś, iż gmina ma prawo kwestionowania podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć na drodze sądowej. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzoru wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność braku określenia w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego daty wejścia w życie takiego aktu i uznanie za wystarczające zawarcie zapisu o podleganiu ogłoszeniu takiego aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa. W § 3 uchwały z dnia "[...]", Nr "[...]", zawarto bowiem zapis, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i obowiązuje od 1 stycznia 2014r. Wyjaśnić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 88 stanowi, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie. Uchwała, której nieważność stwierdza skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem prawa miejscowego, które adresowane jest do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji tj. konieczności korzystania z wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 -2020 w zakresie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych tym programem. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego, nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów). Skoro podstawą do zakwestionowania uchwały Rady Miejskiej w "[...]" była okoliczność braku wskazania w § 3 uchwały daty jej wejścia w życie, a zapisano jedynie, że akt ten podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, to wskazać pozostaje, że data wejścia w życie aktu ma znaczenie nie tylko dla organów stosujących ten akt ale także dla obywateli i muszą oni mieć świadomość i pewność, kiedy wskazany akt zacznie obowiązywać. Nie muszą natomiast posiadać wiedzy, czy podjęta uchwała jest aktem normatywnym, czy też zawiera przepisy porządkowe, dla których stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów wprowadzono inny termin wejścia w życie od dnia ich ogłoszenia. Ponieważ podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to bezwzględnie winien znaleźć się zapis o jego wejściu w życie nie na skutek ogłoszenia w dzienniku urzędowym, lecz o wejściu w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym, skoro nie wskazano dłuższego terminu wejścia tego aktu w życie. Zatem prawidłowo organ nadzoru pozbawił mocy obowiązującej cały akt normatywny, skoro nie zawierał on prawidłowo określonego trybu wejścia w życie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.