II SA/Ol 179/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla punkt II zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. [...]; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. G. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) L. G. (strona, skarżący) w dniu 30 lipca 2021 r. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną A. G. Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ I instancji) odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na dostrzeżone uchybienia oraz na zakres koniecznych wyjaśnień. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną A. G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność A. G. powstała po 25 roku życia. Przy czym organ zaznaczył, że strona faktycznie opiekuje się żoną. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący, zwracając się o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które ma istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną A. G. na czas nieokreślony od dnia 1 listopada 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący jako małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem jest, poza wymienionymi w punktach 1-3 art. 17 ust. 1 (matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą) inną osobą, na której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (względem współmałżonka). W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że skarżący opiekuje się żoną A. G.. Niekwestionowany pozostaje przy tym fakt, że A. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. W przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Spełnia on bowiem pozytywne przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Ustalono, że strona sprawuje stałą, osobistą opiekę nad niepełnosprawną żoną, co uniemożliwia mu podjęcie pracy. Z akt sprawy nie wynika, aby występowały w sprawie, określone w art. 17 ust. 5 cyt. ustawy, przesłanki negatywne uniemożliwiające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną. Odnosząc się natomiast do przyznania świadczenia na czas nieokreślony od dnia 1 listopada 2021 r., wskazano, iż wynika to z treści art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia w dniu 30 lipca 2021 r., niemniej jednak do dnia 31 października 2021 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Tym samym wcześniejsze przyznanie wnioskowanego świadczenia nie było możliwe. Przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie należy bowiem interpretować w oderwaniu od przesłanek z art. 17 ustawy. Z uwagi na powyższe, świadczenie przyznano od dnia 1 listopada 2021 r. Natomiast w związku z tym, że orzeczenie o niepełnosprawności żony strony zostało wydane na stałe, przedmiotowe świadczenie należało przyznać na czas nieokreślony. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż taki wniosek został zawarty przez skarżącego w skardze oraz przez organ w odpowiedzi na skargę. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od lipca 2021 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje od 1 listopada 2021 r., z uwagi na fakt, iż skarżący miał przyznany i wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy, który pobierał do dnia 31 października 2021 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei według art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Regulacja obu wskazanych przepisów nie jest ani jasna, ani "logiczna" w tym znaczeniu, że próba jej dosłownego stosowania prowadzi do sprzeczności. Nie można pomijać, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wybór, o którym mowa w tym przepisie przysługuje "osobie uprawnionej" w sytuacji "zbiegu uprawnień do świadczeń". Uprawnienie do świadczeń nie powstaje jednak ex lege, ale na podstawie decyzji. Można zatem być uprawnionym do danego świadczenia jedynie w oparciu o stosowną decyzję. Aby miał miejsce zbieg uprawnień do świadczeń, literalnie rzecz biorąc, powinny one zostać przyznane, czemu sprzeciwia się jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Jednocześnie odmowa przyznana świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na pozostającą w obrocie prawnym decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna nie jest dopuszczalna ze względu na ustawowo zagwarantowane prawo do wyboru świadczenia. Ta sytuacja jest skutkiem niewątpliwie wadliwej regulacji prawnej, stąd potrzeba zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, tak aby końcowy rezultat stosowania przepisów gwarantował osobie uprawnionej prawo pobierania wybranego przez nią świadczenia. Wprowadzenie bezwzględnego wymogu, aby do rezygnacji z przysługującego uprawnienia doszło przed rozpoznaniem wniosku i przyznaniem nowego nie jest uzasadnione już z tego powodu, że wówczas niewątpliwie nie będzie miał miejsca zbieg uprawnień do świadczeń, który jest wszak przesłanką ustawową dokonania wyboru (vide: wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 483/21, dostępny w CBOSA). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Dlatego też żeby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący, który decyzją z dnia [...] miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną, dokonał wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 30 lipca 2021 r. złożył pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Akta sprawy zawierają oświadczenie strony w tej kwestii z dnia 28 lipca 2021 r. (k. - 19 akt adm.). Wobec tego należy stwierdzić, że złożone do akt sprawy oświadczenie strony w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczenia strony jednoznacznie wynika, że chciała ona uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chcąc jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę mogło wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18.). W sytuacji dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez stronę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego przepisu zatem, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, dostępny w CBOSA). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz zalecenia zaprezentowane w niniejszym wyroku, którym uchylono zaskarżoną decyzję Kolegium w zakresie daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jego przyznanie z dniem 1 listopada 2021 r. dokonane zostało z naruszeniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w pkt 1 uchylił punkt II zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. "od dnia 1 listopada 2021 r.". O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.