II SA/Ol 180/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oddala skargę. Rada Miejska w Morągu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm) oraz 96 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm) w związku z uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 (M.P. poz. 1024), podjęła w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwałę Nr XLI/620/14 w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020. W § 1 określono kryterium dochodowe dla osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe oraz dochód osoby w rodzinie w stosunku do których odstępuje się od żądania zwrotu wydatków w zakresie dożywiania, w § 2 zapisano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Morąga. Natomiast w § 3 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego i obowiązuje od 1 stycznia 2014 r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr XLI/620/14 Rady Miejskiej w Morągu (dalej: RM w Morągu) z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 -2020. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała w zakresie zapisu § 3 rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718, ze zm) dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów, bowiem zgodnie z tym przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni o dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wskazana uchwała RM w Morągu z dnia 13 stycznia 2014 r. stanowi akt prawa miejscowego, dlatego w stosunku do tego aktu będą miały zastosowanie regulacje prawne dotyczące wejścia w życie i ogłaszania aktów normatywnych. We wskazanej uchwale Rada nie określiła daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały a jedynie przesądziła, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i obowiązuje od 1 stycznia 2014 r. Brak określenia daty wejścia w życie uchwały skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik Gminy Morąg, radca prawny T.S., który podjętemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała RM w Morągu z dnia 13 stycznia 2014 r. Nr XLI/620/14 powinna wskazywać dwa terminy, z których pierwszy wskazywałby, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, podczas gdy drugi termin wskazywałby datę jej obowiązywania od dnia 1 stycznia 2014r., a w przypadku uznania powyższego zarzutu za nieuzasadniony: 2) art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku, gdy akt normatywny, w tym wypadku uchwała z dnia 13 stycznia 2014 r. Nr XLI/620/14, nie zawiera postanowienia o dacie wejścia w życie tego aktu, znajduje zastosowanie norma z art. 4 ust. 1, zgodnie z którą akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni o dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, z czego wynika, że ww. uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wobec przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylnie w całości aktu nadzoru. Poza sporem pozostaje bowiem kwestia charakteru prawnego podjętej uchwały, gdyż stanowi ona akt prawa miejscowego, jak również nie budzi wątpliwości, że Rada mogła nadać uchwale wsteczną moc obowiązującą. Spór dotyczy jedynie redakcji § 3 uchwały, a wiec czy powinien on zawierać zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W ocenie Rady nie było takiej potrzeby, gdyż sugerowany przez organ nadzoru sposób określenia daty wejścia w życie skutkowałby zawarciem w tym paragrafie dwóch terminów, jeden określałby wejście w życie 14 dni po ogłoszeniu, a drugi określałby, iż uchwała znajdzie zastosowanie do zdarzeń powstałych od dnia 1 stycznia 2014 r. Takie redagowanie przepisów zostało poddane krytycznej ocenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 marca 1999 r. (sygn. K 5/98), jak i Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 24 maja 1996 r. sygn. akt I PZP 12/96, ONSAP 1997, nr 1, poz. 8 stwierdził, że pojęcie wejścia w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi. Zapis podjętej uchwały spełnia zatem ten wymóg. Nadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że czym innym jest data wejścia w życie aktu, a czym innym data obowiązywania uchwały, to wobec braku określenia wejścia w życie winna znaleźć zastosowanie reguła ustawowa wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od Gminy Morąg na rzecz Wojewody kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W całości podtrzymano stanowisko przedstawione w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto podkreślono, że skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina otrzymała w dniu 8 lutego 2014 r., podczas gdy uchwała o wniesieniu skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze została podjęta w dniu 6 lutego 2014 r., czyli przed dniem otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wniesiona w ustawowym terminie - art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm) zwanej dalej: u.s.g. i na podstawie uchwały właściwego organu gminy - art. 98 ust. 3 u.s.g. skarga Rady Gminy w Morągu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wbrew bowiem stanowisku Wojewody kwestionowane przez Gminę rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Morągu w dniu 6 lutego 2014 r., o czym świadczy prezentata Urzędu Miejskiego uczyniona na rozstrzygnięciu nadzorczym (karta 16 akt sądowych) oraz nadesłany wydruk ze śledzenia przesyłki pocztowej, z którego wynika, że przesyłka powyższa została doręczona adresatowi w dniu 6 lutego 2014 r. (karta 19 akt sądowych), wobec czego podjęcie na sesji Rady Miejskiej w Morągu w dniu 6 lutego 2014 r. uchwały Nr XLII/631/14 w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr. [...] nie było przedwczesne, jak podnosi to pełnomocnik Wojewody. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, wojewoda jest jednym z organów nadzoru nad działalnością gminy, sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jednakże może on wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Oznacza to z jednej strony, że organ nadzoru może orzekać o nieważności uchwał tylko w formie określonej przepisami prawa, z drugiej zaś, iż gmina ma prawo kwestionowania podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć na drodze sądowej. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzoru wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. W świetle art. 148 ustawy ppsa., sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego akt nadzoru uchyla ten akt. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność braku określenia w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego daty wejścia w życie takiego aktu, uznając za wystarczające zawarcie zapisu o podleganiu ogłoszeniu takiego aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. W § 3 uchwały z dnia 13 stycznia 2014 r. Nr XLI/620/14 zawarto bowiem zapis, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego i obowiązuje od 1 stycznia 2014 r. Wyjaśnić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 88 stanowi, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie. Uchwała, której nieważność stwierdza skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem prawa miejscowego, które adresowane jest do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji tj. konieczności korzystania z wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 -2020 w zakresie określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych tym programem. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego, nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). Skoro podstawą do zakwestionowania uchwały RM w Morągu była okoliczność braku wskazania w § 3 uchwały daty jej wejścia w życie, a zapisano jedynie, że akt ten podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, to wskazać pozostaje, że data wejścia w życie aktu ma znaczenie nie tylko dla organów stosujących ten akt ale także dla obywateli i muszą oni mieć świadomość i pewność, kiedy wskazany akt zacznie obowiązywać. Nie muszą natomiast posiadać wiedzy, czy podjęta uchwała jest aktem normatywnym, czy też zawiera przepisy porządkowe, dla których stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów wprowadzono inny termin wejścia w życie od dnia ich ogłoszenia. Ponieważ podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to bezwzględnie winien znaleźć się zapis o jego wejściu w życie nie na skutek ogłoszenia w dzienniku urzędowym, lecz o wejściu w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym, skoro nie wskazano dłuższego terminu wejścia tego aktu w życie. Zatem prawidłowo, organ nadzoru pozbawił mocy obowiązującej cały akt normatywny, skoro nie zawierał on prawidłowo określonego trybu wejścia w życie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę Gminy Morąg.