II SA/Ol 180/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "[...]" na uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia 10 grudnia 2018 r., nr "[...]" w sprawie wyboru II Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej postanawia odrzucić skargę. "[...]" (dalej jako "skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia 10 grudnia 2018 r., nr II/9/2018 w sprawie wyboru II Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej. Podniósł, że organ nadzoru nie stwierdził uchybień przy podejmowaniu powyższej uchwały. W ocenie skarżącego, przy jej podejmowaniu naruszony został § 15 ust. 2 Statutu Miasta "[...]". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta "[...]" zarzucił, że skarżący nie wykazał że zaskarżona uchwała naruszyła jego własny, indywidualny interes prawny. W ocenie organu, skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako u.s.g. W przypadku skargi na uchwałę rady gminy należy bowiem wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. Organ gminy podniósł, że legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym. Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Uwzględniając powyższe, organ gminy wniósł o odrzucenie skargi. Organ gminy wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w "[...]" została podjęta w oparciu o art. 19 ust. 1 u.s.g., który określa obowiązek rady gminy w przedmiocie wyboru jej przewodniczącego i co najmniej jednego wiceprzewodniczącego. Pomimo zatem, że § 15 ust. 2 załącznika do uchwały "[...]" przewiduje, że wyboru przewodniczącego i jednego lub dwóch Wiceprzewodniczących dokonuje Rada nowej kadencji na pierwszej sesji bezpośrednio po ślubowaniu radnych, to w ocenie organu, nie został naruszony przywołany przepis prawa, a zarzut skarżącego sprowadzała się do braku kompetencji Rady Miejskiej w "[...]" w zakresie powoływania wiceprzewodniczącego poza pierwszą sesją rady, co nie ma umocowania na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Ponadto, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zestawienie art. 101 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Z kolei niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę do odrzucenia skargi. Zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Ponadto, eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, publ. [w:] orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek zaś musi istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Zaznaczyć również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem. Na tle art. 101 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tą uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W ocenie Sądu, skarżący nie dopełnił obowiązku wykazania, że zaskarżona uchwała, dotycząca wyboru II Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w "[...]", naruszyła jego własny, indywidualny interes prawny. Skarżący podał w skardze jedynie, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów Statutu Miasta "[...]". W żaden sposób nie wykazał, że uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go, np. określonych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Zaznaczyć należy, że legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym (por. np. wyrok z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09; postanowienie NSA z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/16; CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992/3-4/89 i postanowienie NSA z dnia 23 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995/2/73). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że radny – tak jak każdy inny zainteresowany podmiot – musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10, CBOSA). Zaznaczyć należy, że legitymację radnego w zaskarżeniu uchwały można uznać wyjątkowo wówczas, gdy dotyczy ona go personalnie w aspekcie organizacyjnym – dotyczy to na przykład uchwał, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. np. wyrok z dnia 15 września 2009 r., II OSK 461/09, CBOSA). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w skardze nie wykazano ani normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny skarżącego, ani tym bardziej, że doszło do naruszenia takiego interesu. Rzeczą Sądu nie jest natomiast zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jego praw lub uprawnień, a tylko te mogą stanowić o legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w "[...]". Skoro zaś nie wykazano interesu prawnego lub uprawnienia strony, które zastały naruszone zaskarżoną uchwałą, to nie zaistniał stan pozwalający na dokonanie merytorycznego rozpoznania skargi. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.