II SA/Ol 180/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z (...) wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta G. (dalej jako: organ I instancji) przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., na podstawie art. 17ust. 3d, art. 24 ust. 2a, art. 32 ust. 1 d ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), odmówiono T. D. (dalej jako: wnioskodawca, strona lub skarżący) ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu podano, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną w oparciu o orzeczenie z 19 września 2019 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające małżonkę wnioskodawcy do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Podano jednocześnie, że orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 6 czerwca 2002 r. nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji. Wskazano, że wnioskodawca należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże przesłankami koniecznymi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej opieki oraz niepodejmowanie z tego powodu pracy. Przy ustaleniu prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istotny jest nie tylko fakt sprawowania opieki, ale także jej rozmiar. W ocenie organu I instancji nie zachodzi bezpośredni związek między rezygnacją z pracy a potrzebą opieki, bowiem wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad żoną. Podano, że ostatnim okresem zatrudnienia strony były lata 2010-2011, a zatem od kilku lat nie poszukiwał on zatrudnienia, ani nie podejmował zatrudnienia. Tymczasem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano przy tym, że rozmiar i częstotliwość sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad żoną jest trudny do określenia. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym zarzutem strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podkreślono, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast, wbrew twierdzeniom organu I instancji, przywołany przepis nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Podkreślono, że żona wnioskodawcy jest osobą niepełnosprawną, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sprawowana przez stronę opieka nad żoną wiąże się z rezygnacją przez niego z zatrudnienia, zaś istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Decyzją z (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, jakie obowiązki związane z opieką nad żoną ciążą na wnioskodawcy. Podkreślono, że żona wnioskodawcy jest osobą w miarę samodzielną, bowiem nie jest osoba leżącą, czy pampersowaną, zaś całkowita niezdolność do pracy była spowodowana stanem narządu ruchu na skutek urazu kręgosłupa. Z dołączonych badań wynika także, że żona wnioskodawcy przebyła udar mózgu, a ponadto leczona jest w poradni zdrowia psychicznego z powodu depresji. Z przedłożonych oświadczeń strony wynika, że żona wnioskodawcy nie może prawidłowo funkcjonować samodzielnie bez wsparcia innych osób w środowisku domowym i zewnętrznym, a także nie może samodzielnie prowadzić życia rodzinnego i towarzyskiego z uwagi na schorzenia fizyczne i psychiczne i wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, jak również pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium wskazało, że nie kwestionuje potrzeby wsparcia żony wnioskodawcy w samodzielnej egzystencji, jednakże rozmiar pomocy nie musi skutkować całkowitą rezygnacją wnioskodawcy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podniesiono, że czynności takie, jak pranie, sprzątanie, czy gotowanie są czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast wspierać osobę, która zdecydowała się zrezygnować z zatrudnienia czy poszukiwania zatrudnienia, aby zaopiekować się osobą wymagającą opieki, przy czym rozmiar koniecznej opieki jest nie do pogodzenia z pracą. Podkreślono, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jednocześnie wskazano, że opieka musi być stała lub długoterminowa; nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy niezależnie od systemu czasu pracy. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie Kolegium taki związek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Wprawdzie żona wnioskodawcy rzeczywiście potrzebuje wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, jednak nie można przyjąć, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej ze względu na konieczność całodobowej opieki nad żoną. Ustalenia w sprawie nie dostarczyły dowodów, że wymaga ona opieki w tak szerokim zakresie, że wyklucza to możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez jej męża. Ponadto wyjaśnienia strony dowodzą, że wnioskodawca nie przebywa przez cały czas w domu, ponieważ robi także zakupy, załatwia sprawy urzędowe, a zatem dopuszcza nawet czasową nieobecność. W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu wnioskowanego świadczenia lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że jak wynika z przepisów u.ś.r., podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym nie musi to być opieka całodobowa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione wraz z argumentacją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki zawarł zarówno skarżący w złożonej skardze, jak również organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z treści tego przepisu wynika, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego a następnie przeanalizowanie ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki. W niniejszej sprawie organy administracji uznały, że zakres obowiązków skarżącego w ramach sprawowanej nad żoną opieki nie stanowi przeszkody do podjęcia przez niego pracy, bowiem opieka ta sprowadza się w istocie do czynności domowych i higienicznych, a taki zakres opieki nie uzasadnia konieczności rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu prezentowane przez organy stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Zauważyć przede wszystkim należy, że przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji sprawowania opieki. Jednakże z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że musi to być opieka stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, dostępny w Internecie). Jednakże nie należy rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20; wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 640/21, dostępne w Internecie). Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21, dostępny w Internecie). Co więcej w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że nie można utożsamiać sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. wyroki NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 oraz z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18, dostępne w Internecie). Należy także podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1854/19, dostępny w Internecie) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie bezsporną jest okoliczność, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 19 września 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z treści tego orzeczenia wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z ustaleń organu wynika, że żona skarżącego ma trudności z poruszaniem się, gdyż porusza się przy pomocy kul rehabilitacyjnych lub wózka elektrycznego. Cierpi także na inne schorzenia. Ustalono ponadto, że skarżący zapewnia żonie niezbędną pomoc i opiekę wszystkich czynnościach życia codziennego. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, na którą powołuje się organ odwoławczy, że skoro skarżący robi także zakupy i załatwia sprawy urzędowe, to dopuszcza także czasową swoją nieobecność. Jak wskazano bowiem wyżej opiekun nie musi wykonywać czynności opiekuńczych bez przerwy i przez całą dobę. Takie rozumienie pojęcia sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną prowadziłoby do uznania, że każdy - nawet niezbędny z uwagi na potrzeby osoby niepełnosprawnej - wyjazd czy wyjście z domu opiekuna powodowałoby utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś dla spełnienia warunku opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest wymagane wspólne zamieszkiwanie, to tym bardziej ustalenie, że opiekun od czasu do czasu opuszcza wspólne miejsce zamieszkania celem załatwienia niezbędnych spraw lub potrzeb bytowych nie może pozbawiać go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy także zauważyć, że w świetle powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może być ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą. Stała opieka ma bowiem miejsce także wówczas, gdy niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, na tyle organiczna możliwości jej samodzielnego funkcjonowania, że wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego. W przedmiotowej sprawie należy zatem uwzględnić okoliczność, że osoba niepełnosprawna ma ograniczoną możliwość poruszania się, gdyż jest to możliwe wyłącznie przy pomocy kul lub wózka elektrycznego. Zatem samo ustalenie rodzaju czynności, których wykonywanie przez osobę niepełnosprawną wymaga pomocy skarżącego i stwierdzenie na tej podstawie, że pomoc ta może być wykonywana poza godzinami pracy jest w ocenie Sądu nieuzasadnione. Nie można bowiem zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości. W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącego z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić okoliczność, że ewentualne podjęcie zatrudnienia przez skarżącego mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić dyspozycyjność skarżącego, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy nie tylko nie wykazały, aby skarżący był w stanie pogodzić zatrudnienie z koniecznością zapewnienia żonie stałej i długotrwałej opieki, ale nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na skarżącym. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na jej ostateczny wynik. Rozpoznając ponownie sprawę, orzekające w sprawie organy uwzględnią powyższe rozważania i wytyczne Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).