II SA/Gl 598/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia[...] . nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2 grudnia 2020 r. J. Z. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką H. Z. Do wniosku dołączono orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] r. nr [...], którym stwierdzono, że matka wnioskodawcy posiada znaczny stopień niepełnosprawności, przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje, a jej ustalony stopień datuje się na dzień [...] maja 2019 r. Orzeczenie wydano na stałe. Wnioskodawca wskazał, że mieszka wraz z matką i konkubiną oraz, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności z uwagi na częściową trwałą niezdolność do pracy i z tego tytułu pobiera rentę z ZUS w kwocie 780 zł netto miesięcznie. Matka wnioskodawcy jest wdową, ma dwie siostry, które są schorowane oraz córkę, która mieszka w S. i jest emerytką. W związku z tym opiekę sprawuje nad nią syn, z którym mieszka. Następnie w dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że wnioskodawca dowozi matkę do lekarzy w różnych miejscowościach, kupuje jej leki, przygotowuje wspólnie z konkubiną posiłki, pierze, sprząta, prasuje, robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, dawkuje leki, chociaż matka jest w stanie zrobić to sama, czasami przygotowuje ubranie oraz pomaga się ubrać, mierzy ciśnienie, oklepuje i masuje matkę. Podkreślono, że czynności higieniczne matka wykonuje sama i nie wymaga pieluchomajtek lub pomocy przy podmywaniu, zaś wnioskodawca nie jest w stanie podać, ile czasu zajmuje mu opieka nad matką w ciągu dnia. Zaznaczono, rodzina miała dwukrotnie założoną Niebieską Kartę, raz z uwagi na stosowanie przemocy przez konkubinę wnioskodawcy wobec matki ([...] r,), a drugi raz z uwagi na stosowanie przemocy przez konkubinę wnioskodawcy wobec niego samego ([...] r.), Wnioskodawca twierdzi, że w obecnej chwili nie ma konfliktu w rodzinie i matka bardziej akceptuje jego konkubinę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta K. odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r."), opisał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że odmówił udzielenia świadczenia z uwagi na fakt, że sprawowana opieka nie ma charakteru ciągłego i nie powoduje konieczności rezygnacji z pracy. W ustawowym terminie J. Z. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożył od powyższej decyzji odwołanie zaskarżając decyzję organu I instancji w całości, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia, W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy, zarzucono organowi naruszenie art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, przywołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz odniesiono się do kwestii współuczestniczenia w opiece nad osobą niepełnosprawną przez zstępnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...], nr [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką nie jest na tyle intensywna, że wyklucza aktywność zawodową skarżącego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wykonywana przez wnioskodawcę opieka jest co prawda stała (strona codziennie pomaga matce), jednak nie jest długotrwała. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika bowiem, że pomaga on matce w niektórych czynnościach życia codziennego. Pomoc ta dotyczy jedynie wykonywanych codziennie lub prawie codziennie czynności takich jak sprzątanie, pranie, zakupy, wizyty u lekarza. Wnioskodawca dawkuje też leki lecz wskazano, że matka sama potrafi wykonywać te czynności. Dodatkowo dokonuje pomiaru ciśnienia oraz masuje i oklepuje matkę, lecz stwierdził, że nie jest w stanie podać ile czasu wciągu dnia mu to zajmuje. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika również, że w rodzinie pojawiała się przemoc. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca w znacznym stopniu pomaga matce, jednak charakter sprawowanej nad nią opieki nie pozwala na stwierdzenie, aby zaistniała przesłanka pozytywna pozwalająca na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Opieka ta nie jest bowiem długotrwała, co zasadnie podniósł organ I instancji. Tym samym zdaniem organu odwoławczego wyżej opisane czynności podejmowane przez odwołującego, nawet podejmowane codziennie, nie uniemożliwiają wykonywania pracy zawodowej, a zatem nie uzasadniają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rekompensującego utratę dochodu z pracy lub innych czynności zawodowych. Zasadnicza część czynności podejmowanych przez odwołującego dotyczy pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, zakupy, prasowanie), pozostałe czynności (tj. odbywanie wizyt u lekarza, zakupy, załatwianie spraw urzędowych) mogą w ocenie organu odwoławczego być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo. Dodatkowo podkreślono, że matka wnioskodawcy wykonuje sama wiele czynności (tj. utrzymanie czystości, korzystanie z toalety, ubieranie się, przygotowanie i przyjęcie leków). Tymczasem opieka winna wyrażać się w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i ewentualnie w nocy. Świadczenie może zostać przyznane, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania takich czynności jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, wstawanie z łóżka, przygotowanie i aplikacja leków, a w cięższych przypadkach - przewracanie z boku na bok w łóżku, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystnie z toalety, spożywanie z posiłków, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Tylko taka opieka uniemożliwia podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych. Dodatkowo podkreślono, że świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Tym samym nie oferując takiego charakteru opieki niepełnosprawnej matce, odwołujący wykluczył się z grona osób uprawnionych do otrzymania wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, który w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię, wskutek przyjęcia, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki łub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącego i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to Sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którym to rozstrzygnięciem utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Niezbędne jest zatem w każdym przypadku rozpoznawania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Bezsporną kwestią jest, że skarżący jako syn H. Z., legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o ww. świadczenie. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem organów obu instancji skarżący rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką, lecz pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącego nad matką, a rezygnacją przez niego z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowy. Zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie jest przeszkodą, aby skarżący podjął aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu, gdyż nie jest to opieka całodobowa. Według Kolegium zakres sprawowanej opieki nie stanowi "stałej" opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie oraz prawidłowej wykładni mających znaczenie dla sprawy przepisów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd co do zasady nie podziela stanowiska, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi wykonywać czynności opiekuńcze przez 24 godziny na dobę. Ważne bowiem jest aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Po drugie, w ocenie Sądu, organy wybiórczo oparły się na zakresie opieki wskazanej w wywiadzie środowiskowym oraz na fakcie, że matka skarżącego była zdolna do samodzielnego poruszania się czy spożywania posiłków, pomijając inne istotne okoliczności podnoszone przez skarżącego. Niewątpliwie powołane przez organy okoliczności pozostają w wyraźniej sprzeczności z twierdzeniami skarżącego, które nie były przedmiotem ustaleń i oceny organów rozstrzygających w sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia było przyjęcie, że skarżący nie wykonuje stałej opieki. Ustaleń tych organ odwoławczy nie zweryfikował. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi być sprawowana nieustanie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Opieka ta powinna natomiast być sprawowana zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności i mieć charakter opieki długotrwałej lub stałej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą Sąd aprobuje i przyjmuje za swoją, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Nadto, warunku "stałej lub długotrwałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 728/20). Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów nie sposób natomiast przyjąć, aby stan zdrowia matki skarżącego był na tyle dobry, a wykonywane przy niej czynności na tyle zwykłe, by mogła ona przez znaczną część czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części na równoległe podjęcie pracy. Zdaniem Sądu, już z uwagi na wiek matki skarżącego jak i charakter schorzeń na jakie cierpi, nie można uznać, aby sprawowana opieka mogła być tak radykalnie skrócona, by skarżący mógł wygospodarować - jak sugeruje organ odwoławczy - dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania jej jako osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, należytej opieki. Podkreślenie przez Kolegium okoliczności, że część czynności, takich jak spożywanie posiłków, korzystanie z toalety czy przyjmowanie leków matka skarżącego wykonuje samodzielnie, nie mogło prowadzić do przyjętych przez organ wniosków i przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Oczywiście nie można zasadniczo wykluczyć tego rodzaju sytuacji faktycznej, w której osoba niepełnosprawna, niebędąca osobą leżącą, pewne czynności dnia codziennego wykonuje samodzielnie, lecz z uwagi na rodzaj schorzeń wymaga stałej i długotrwałej opieki osoby trzeciej. Tego rodzaju sytuacja, w ocenie Sądu, może występować w odniesieniu do matki skarżącego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, matka skarżącego [...] lat. Ma obniżoną sprawność ruchową, tzn. posiada znaczne ograniczenia w samodzielnym poruszaniu się i przemieszczaniu. Ogólny stan zdrowia nie pozwala na samodzielne zaspokajanie potrzeb związanych z codziennym funkcjonowaniem (wywiad środowiskowy z dnia [...] r.). Z wykazu czynności opiekuńczych wskazanych przez skarżącego wynika natomiast, że skarżący codziennie przygotowuje wspólnie z konkubiną posiłki, pierze, sprząta, prasuje, robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, dawkuje leki, chociaż matka jest w stanie zrobić to sama, czasami przygotowuje ubranie oraz pomaga się ubrać, mierzy ciśnienie, oklepuje i masuje matkę, kupuje jej leki. Wykonuje zatem nie tylko czynności opiekuńcze (związane z niepełnosprawnością matki), lecz również te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej i jej gospodarstwa domowego. W ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien doprowadzić do wniosków odmiennych niż przyjęte przez organy. Ocena zgromadzonych dowodów prowadzi bowiem do ustaleń, że dla zapewnienia codziennego optymalnego funkcjonowania niepełnosprawnej matki skarżącego, w kontekście jej stanu zdrowia, rozmiar opieki sprawowanej nad nią przez skarżącego jest na tyle znaczny, że faktycznie uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką. Wpływ na to mają wiek oraz rodzaj schorzeń, którymi dotknięta jest niepełnosprawna. W takiej sytuacji za możliwością podjęcia aktywności zawodowej przez skarżącego nie może przemawiać podkreślona przez Kolegium okoliczność samodzielnego wykonywania przez matkę skarżącej podstawowych czynności dnia codziennego. Należy wskazać, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz wyjaśnień skarżącego, bezsprzecznie wynika, iż zakres właściwej i koniecznej opieki nad niepełnosprawną wymaga ciągłej, osobistej obecności osób trzecich i ich udziału we wszystkich czynnościach codziennych podopiecznej, począwszy od pomocy w poruszaniu się, samoobsłudze, funkcjonowaniu, ze względu na liczne schorzenia fizyczne i wiek. Dlatego też właściwy jest wniosek, iż opieka jaką musi być objęta matka skarżącego wymaga znacznego, stałego zaangażowania oraz pełnej dyspozycyjności i gotowości osoby opiekującej się. Stwierdzenie natomiast przez rozstrzygające w sprawie organy, że skarżący może pogodzić sprawowanie opieki nad matką z aktywnością zawodową jest niczym nie uzasadnioną tezą, oderwaną od zebranego w sprawie materiału dowodowego i do tego sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego. Tym samym organy te naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko sądu wyrażone w niniejszym wyroku.