II SA/Ol 191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Prezydent, działając w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137 ze zm., dalej jako: "Prawo o ruchu drogowym, "ustawa"), na podstawie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 kwietnia 2012 r., orzekł o poddaniu M.D. sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego prawa jazdy kategorii B, A w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego, z powodu przekroczenia 24 punktów za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w ciągu roku od dnia 27 stycznia 2010 r. W odwołaniu od tej decyzji M. D. podniósł naruszenie szeregu przepisów postępowania m.in.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 1 oraz art. 81 w zw. z art. 44, art. 77 i 76 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie mu wzięcia udziału w postępowaniu i wyjaśnienie, że nie dopuścił się trzech z czterech zarzucanych mu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji naruszeń przepisów ruchu drogowego. Stwierdził, że wniosek Komendanta został wadliwie sporządzony i nie powinien zostać uwzględniony. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 kwietnia 2012 r. do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, z którego wynika, że M. D. w ciągu roku, licząc od dnia 27 stycznia 2010 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 25 punktów karnych, tj. w dniu 27 stycznia 2010 r. otrzymał 1 punkt za naruszenie przepisów określających warunki oraz zakazy zatrzymania lub postoju, w dniu 5 czerwca 2010r. otrzymał 10 punktów za przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h, w dniu 21 listopada 2010r. otrzymał 4 punkty za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h oraz w dniu 6 stycznia 2011r. wymierzono mu 10 punktów za niezastosowanie się do zakazu wyprzedzania i znaku "linia podwójna ciągła". Zdaniem organu II instancji w opisanej sytuacji organ I instancji prawidłowo orzekł o skierowaniu odwołującego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Odnosząc się do zarzutu wadliwości wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, Kolegium stwierdziło, że nie jest władne do dokonywania oceny zasadności i prawidłowości nałożonych na stronę mandatów i przypisanych mu punktów karnych. Wyjaśniono, że organy są związane wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji, z którego jednoznacznie wynikało, że odwołujący otrzymał 25 punktów karnych za naruszenie bezpieczeństwa i zasad ruchu drogowego. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego /Dz. U. Nr 236, poz. 1998/, komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych). W konsekwencji do kompetencji Policji, nie zaś starosty jako organu administracji publicznej, należy przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Mając na uwadze pozostałe zarzuty odwołania, Kolegium wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie, przy doręczaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również zawiadomienia o jego zakończeniu i o możliwości zapoznania się przez stronę z aktami sprawy, organ I instancji zastosował instytucję doręczenia zastępczego, o której mowa w art. 44 k.p.a. W ocenie organu na kopertach znajdują się wszelkie informacje pozwalające uznać, że doręczenie było skuteczne. W skardze na to rozstrzygnięcie M. D. zaprzeczył popełnieniu trzech ze wskazanych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji wykroczeń drogowych, prócz wykroczenia z dnia 6 stycznia 2011r. Podtrzymał zarzut wadliwego doręczenia mu przez organ I instancji decyzji i uniemożliwienia mu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Stwierdził, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji nie odpowiadał wymogom § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, gdyż nie zawierał "skróconego opisu czynu". W tej sytuacji, zdaniem skarżącego organ I instancji nie był związany takim wadliwym wnioskiem i powinien odmówić jego uwzględnienia. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 14 maja 2013r. skarżący poinformował Sąd, że przed wniesieniem skargi wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, orzekającej o poddaniu go sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Wskazał, że organ nie zajął jeszcze stanowiska w tej sprawie. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podał, że nie wie na jakim etapie rozpoznawania znajduje się wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Pismem z dnia 16 maja 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało Sąd, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nie został jeszcze rozpatrzony, ale powinno to nastąpić do końca maja 2013r. Postanowieniem z dnia 29 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zawiesił postępowanie sądowe na zasadzie art. 56 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), z uwagi na wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności zaskarżanego aktu. Postanowieniem z dnia 29 maja 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie poddania M. D. sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. ( k. 40 akt sprawy). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został przez skarżącego wniesiony (notatka k. 104 akt sprawy). Postanowieniem z dnia 30 lipca 2013r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia 11 września 2013r skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji uniemożliwiły mu złożenie wniosków dowodowych do organu I instancji przeciwko treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. Stwierdził, że gdyby organ I instancji umożliwił mu wzięcie udziału w postępowaniu, to wnioskowałby, aby Komendant przedstawił wyroki lub mandaty karne, lub orzeczenia dyscyplinarne wraz z dowodami ich prawomocności w zakresie objętym rzekomymi naruszeniami, z wyłączeniem zdarzenia z dnia 6 stycznia 2011r. Wnioskowałby też o przesłuchanie świadka na okoliczność zdarzenia z dnia 27 stycznia 2010r. Na rozprawie w dniu 12 września 2013r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych, zasadnie zobowiązując skarżącego do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W takiej sytuacji właściwy starosta wydaje decyzję o poddaniu sprawdzeniu kwalifikacji na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Kwestia ta nie jest pozostawiona uznaniu organu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie tego przepisu obligatoryjnemu, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, która przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych zgodnie z art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy. Ten ostatni przepis upoważnia Policję do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 10 i wpisuje do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty (art. 130 ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 130 ust. 4 minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Zatem na mocy cytowanego art. 130 ust. 4 ustawy, kwestię sposobu punktowania, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji oraz usuwania zaewidencjonowanych punktów ustawodawca przekazał właściwemu ministrowi do uregulowania w drodze rozporządzenia. Realizując delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w powoływanym rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2002 r. ustalił w § 3 ust. 1, że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Stosownie do § 4 ust. 1 i 2 do ewidencji dokonuje się wpisów ostatecznych za naruszenia stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym, jak również wpisów tymczasowych. Wpis tymczasowy wprowadza się niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia i zawiera on informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia. Zatem punktowaniu podlega każde stwierdzone przez Policję naruszenie przepisów ruchu drogowego, bez względu na ich potwierdzenie przez sąd lub inny uprawniony organ. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji występuje do organu właściwego w sprawach wydania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia. Wniosek ten sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, na formularzu, którego wzór jest określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia (§ 7 ust.2). Z przepisów rozporządzenia wynika więc, że to Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, to organy Policji dokonują wpisów, a także władne są do usunięcia tych wpisów z ewidencji (§ 5 i 6 rozporządzenia). Ponadto komendant wojewódzki Policji, w przypadku stwierdzenia przekroczenia w ewidencji 24 punktów karnych, ma obowiązek wystąpienia do starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W rozpoznawanej sprawie z wniosku Wojewódzkiego Komendanta Policji ewidentnie wynika, że w dacie orzekania przez organy obu instancji skarżący posiadał 25 aktywnych punktów karnych za wykroczenia drogowe. Wbrew przekonaniu skarżącego wniosek ten odpowiada wzorcowi określonemu w załączniku nr 6 do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r., gdyż zawiera wszystkie dane wymagane tym załącznikiem. W szczególności zawiera skrócony opis czynu, z którego wynika kiedy skarżący i jakiego naruszenia się dopuścił, podane jest oznaczenie kodowe i liczba przypisanych punktów. Wskazane przepisy nie nakładają na komendanta wojewódzkiego Policji obowiązku załączania do wniosku żadnych dodatkowych dokumentów, np. mandatów, orzeczeń sądowych. Na podstawie takiego sformalizowanego wniosku organ administracji właściwy do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i zatrzymania prawa jazdy ustala jedynie zaewidencjonowaną liczbę punktów karnych przypisanych danemu kierowcy. Tym samym zgodzić należy się z organem II instancji, że co do zasady wniosek komendanta wojewódzkiego Policji wiąże organ orzekający w sprawie , w tym sensie, że nie jest on uprawniony do weryfikowania naruszeń, za które przypisano punkty karne. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie może weryfikować prawidłowości przypisania punktów karnych. Kierowca może bowiem wystąpić do właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Policji prowadzącego ewidencję (§ 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia) o usunięcie bądź skorygowanie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Odpowiedź komendanta wojewódzkiego Policji w tym przedmiocie stanowi akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający odrębnemu zaskarżeniu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2013r. sygn. akt III SA/Wr 247/13, także wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05, i z dnia 15 września 2010 r., I OSK 1456/09, publ. na internetowej stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak też z regulacji wynikającej z przepisów wskazanego rozporządzenia można bowiem wywieść, że kierowca może ubiegać się o wykreślenie punktów karnych z ewidencji i w tym celu zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję. Jest to postępowanie odrębne od tego, które prowadzi starosta na podstawie art. 114 ust. pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Dlatego kwestia zmian w ewidencji co do ilości przypisanych punktów, ich zasadności lub bezzasadności nie może być rozpatrywana i wyjaśniana w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatrzymanie prawa jazdy, prowadzonym przez starostę z wniosku organów policji (tak: NSA w wyroku z dnia 10 maja 2013r., sygn. akt I OSK 2380/11, publ. na internetowej stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wydający decyzję jest więc związany liczbą punktów przypisanych kierowcy, ujawnioną w ewidencji prowadzonej przez Policję. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest już stanowisko, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11). Pogląd ten należy uznać za całkowicie uzasadniony także w przypadku spraw, których przedmiotem jest skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie skarżący podważa legalność przypisania mu 15 punktów ze wskazanych 25. Jednakże kwestia ta, jak wykazano powyżej, nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu, gdyż bezspornie ustalono, iż zapisana w ewidencji liczba punktów przekroczyła 24. W tym kontekście skarżący niezasadnie stara się wykazać, że uniemożliwiono mu zgłoszenie wniosków dowodowych na okoliczność niepopełnienia trzech z przypisanych mu wykroczeń. W sprawie nie może też mieć znaczenia ewentualna wadliwość doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu postępowania przed organem I instancji oraz decyzji wydanej w I instancji, skoro skarżący skutecznie wniósł odwołanie i przed organem II instancji umożliwiony miał udział w postępowaniu, a organ odwoławczy rozpatrywał sprawę w jej całokształcie, uwzględniając stanowisko skarżącego. W postępowaniu administracyjnym nie doszło zatem do naruszenia przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, zarejestrowane w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, ma bezwzględny obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji i z tego powodu prawo jazdy podlega zatrzymaniu. Po zdaniu egzaminu państwowego odpowiedniego do rodzaju uprawnienia następuje zwrot zatrzymanego prawa jazdy W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.