II SA/Ol 196/22

Dnia 7 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego składowania odpadów - oddala skargę. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 11 października 2007 r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Wojewody o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego składowania odpadów bez właściwego zezwolenia nad brzegiem zbiornika wodnego, a także częściowo w wodach śródlądowych, na działkach o nr geodezyjnych [...] w P. przy [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda przekazał pismo według właściwości Burmistrzowi. Decyzjami z dnia [...] r. Burmistrz (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji") umarzał jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów nad brzegiem zbiornika wodnego na działkach nr [...]. Decyzje te były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium") odpowiednio decyzjami z dnia [...] r., a sprawa była przekazywana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na potrzebę uzupełnienia postępowania. Decyzją z [...] r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów na działkach nr: [...] (powstałych w wyniku dalszych podziałów działki nr [...]), [...] położonych w obrębie geodezyjnym P. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy, zobowiązując małżonków G. i I. S. do usunięcia z terenu wymienionych działek nr [...] odpadów w postaci: gruzu betonowego (kod odpadu 17 01 01), ceglanego (kod odpadu 17 01 02), zmieszanych odpadów z betonu, gruzu ceglanego, innych niż wymienione w 17 01 06 (kod odpadu 17 01 07), gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 (kod odpadu 17 05 04). Wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 185/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że podniesione w skargach zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, lecz decyzje muszą zostać uchylone z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że identyfikacja posiadacza odpadów winna nastąpić poprzez ustalenie czasookresu składowania odpadów. Weryfikacja dowodowa w tym zakresie jest konieczna dla przypisania inwestorowi miana posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Uznanie w realiach sprawy G. i I. S. za posiadaczy odpadów przez pryzmat procesu budowlanego – jakkolwiek co do zasady słuszne – może być poczytane jako przedwczesne. Jako drugi powód uwzględnienia skargi Sąd wskazał dalece nieprecyzyjne (właściwie jego brak) określenie rozmiaru obowiązku (ilości nielegalnie składowanych odpadów). Stwierdził, że w takiej sytuacji egzekwowalność obowiązku byłaby iluzoryczna, a decyzja niewykonalna. Sąd dostrzegł trudności dowodowe w precyzyjnym określeniu rozmiaru składowanych odpadów z uwagi na upływ czasu, jednak uznał, że mają one charakter tylko natury technicznej. Podał, że w sprawie należy ustalić, jak wysoko zostały podniesione rzędne terenu względem gruntu rodzimego (sprzed składowania odpadów), na jakiej części działek oraz jak dalece została przesunięta linia brzegowa jeziora [...]. Wyrokiem z 3 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2767/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium od powyższego wyroku. NSA wskazał, że wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. NSA uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń odnośnie do osób będących posiadaczami odpadów, a w konsekwencji też zobowiązanych do usunięcia tych odpadów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania ustaleń w tym przedmiocie. Ocena tego materiału dokonana przez organ administracji jak i wywiedzione na jego podstawie wnioski nie noszą cech dowolności. Zdaniem NSA prawidłowo określono też w decyzji podlegający wykonaniu obowiązek. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji takie określenie obowiązku, jakie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji nie skutkowałoby niemożnością jej wykonania. Niemniej jednak zauważyć należy, że organy administracji nie dokonały analizy i nie wypowiedziały się na temat możliwości wykonania obowiązku usunięcia odpadów z tych części powierzchni działek, na których posadowione zostały obiekty budowalne. Z akt sprawy wynika, że na działkach, z których mają być usunięte odpady zostały zrealizowane obiekty budowlane, w tym budynki w oparciu o pozwolenie na budowę. Obowiązek usunięcia odpadów z całej powierzchni działek oznaczałby także konieczność ich usunięcia z tych części, na których zostały posadowione obiekty budowalne. Realizacja obowiązku musiałaby więc wiązać się ze zniszczeniem legalnie wybudowanych obiektów budowlanych. Decyzja nakładająca obowiązek usunięcia odpadów z nieruchomości nie może być interpretowana w ten sposób, że będzie ona także podstawą do rozbiórki legalnie zrealizowanych obiektów budowlanych. Tym samym, kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, z tego powodu byłaby częściowo niewykonalna. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, określając obowiązek usunięcia odpadów, powinien uwzględnić fakt, że na terenie, z którego odpady mają być usunięte znajdują się legalnie zrealizowane obiekty budowlane. Jeśli pozwolenia na budowę nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to z obowiązku usunięcia odpadów powinny być wyłączone te części nieruchomości, na których znajdują się legalnie zrealizowane obiekty budowlane. W dniu 28 stycznia 2020 r. Kolegium zwróciło organowi I instancji akta sprawy wraz z kopiami wyroków. Pismami z 17-18 czerwca 2020 r. organ I instancji wezwał właścicieli wymienionych działek do udokumentowania budowy zrealizowanych na działkach obiektów budowlanych i przedłożenia innych dokumentów, które wyjaśniłyby sprawę składowania odpadów. Wnioskiem z 12 marca 2021 r. właściciele wymienionych działek wnieśli o zawieszenie postępowania w celu wykonania większej ilości otworów i pobrania odpowiednio dużej ilość prób gruntu na poszczególnych działkach, celem ustalenia kodu nawiezionego odpadu i określenia ilość zdeponowanych mas ziemnych, ich położenia na poszczególnych działkach oraz oddziaływania ich na stan środowiska gruntowo-wodnego. Podnieśli, że biorąc pod uwagę obecny stan pandemii oraz porę zimową, przedmiotowe badania i analizy będą wymagały wydłużonego okresu, co powinno przełożyć się na odłożenie terminu postępowania i właściwego uzasadnienia o co najmniej jeden rok. Postanowieniem z [...] r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów do czasu ustalenia przez G. i I. S., B. i R. R. oraz I. S. ilości i miejsca składowanych odpadów na wymienionych działkach. Jako podstawę prawną Burmistrz wskazał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Strony nie wniosły zażalenia i postanowienie stało się ostateczne. Pismem z 29 stycznia 2021 r, Stowarzyszenie A wniosło do Kolegium ponaglenie, zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z [...] r. Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, w związku z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniło, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium wskazało, że przez zagadnienie wstępne, którego wystąpienie uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumieć należy zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej. Ponadto do rozstrzygnięcia tego zagadnienia nie może być właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd. Co więcej, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Od zagadnienia wstępnego zależy sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Kolegium uznało, że nie może budzić najmniejszej wątpliwości, iż ustalenie ilości i miejsca składowania odpadów na wymienionych wyżej działkach nie stanowi zagadnienia prawnego o charakterze materialnym. Co więcej, dokonanie tego typu ustaleń nie należy do właściwości innego organu lub sądu. Ustalenie ilości i miejsca składowanych odpadów jest bowiem ustaleniem faktycznym, które winno zostać dokonane w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne. Tym samym konieczność dokonania tego typu ustaleń nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] r. G. S. (dalej jako: "skarżąca") zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca szeroko opisała zasadę trwałości decyzji, co należy rozumieć przez rażące naruszenie prawa, na czym polega oczywistość naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej w przypadku zaskarżonego postanowienia doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej że żadna ze stron nie skorzystała z uprawnień do wniesienia zażalenia. Kolegium nie powinno wyręczać w tej czynności Stowarzyszenia A, będąc jednocześnie inicjatorem wszczęcia postępowania z urzędu oraz organem orzekającym. Skarżąca wskazała na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i stwierdziła, że podstawa faktyczna niniejszego rozstrzygnięcia powinna zawierać ustalenia faktyczne, które zostały zdaniem Kolegium udowodnione. Skarżąca zarzuciła także, że postanowienie nie zostało doręczone jej pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że treść skargi nie wpływa na zmianę poglądu Kolegium. Wskazało, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skarżąca ustanowiła pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W systemie prawa polskiego, na zasadzie art. 16 k.p.a., każde ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z domniemania prawidłowości. Przy czym z brzmienia art. 16 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że ostateczne decyzje organów administracji publicznej mogą być weryfikowane w określonych prawem trybach nadzwyczajnych, co stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Z woli ustawodawcy stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne z przyczyn określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zastosowany w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 158 § 1 rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Stosownie do art. 126 k.p.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do postanowień, z tym że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Odnosząc powyższe stwierdzenia do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, że bezpodstawnie skarżąca zarzuciła naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności postanowienia mimo niewniesienia przez Stowarzyszenie zażalenia. Warunkiem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie jest wyczerpanie zwykłego trybu instancyjnego. Organ wyższego stopnia może wszczynać postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu, według własnej oceny, bez względu na źródło informacji o wydanym rozstrzygnięciu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.) ma obowiązek stać na straży praworządności, do czego obliguje art. 6 i 7 k.p.a. Kolegium prawidłowo zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także złożenia uwag i wniosków. Wszczęte postępowanie nadzwyczajne stanowi odrębne postępowanie od postępowania w sprawie składowania odpadów. Skarżąca nie ustanowiła w tym postępowaniu pełnomocnika, dlatego prawidłowo postanowienia Kolegium doręczyło osobiście skarżącej. Zaskarżone postanowienie dotyczyło ściśle wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie wymagało gromadzenia i oceny dowodów, a jedynie konstatacji, czy stan sprawy uprawniał do zawieszenia postępowania, a w szczególności, czy wskazany powód zawieszenia odpowiadał normie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie chodziło tu, co podkreślić należy, o rozstrzygnięcie czy istniała potrzeba zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie składowania odpadów, ale czy okoliczność taka może w ogóle stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd podziela pogląd Kolegium, że niedopuszczalne jest zawieszanie postępowania administracyjnego z powodu oczekiwania na dowody. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów do załatwienia sprawy (art. 103 k.p.a.). W czasie zawieszenia postępowania, w myśl art. 102 k.p.a., organ administracji publicznej może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zawieszenie postępowania oznacza zastój sprawy, wstrzymanie jej rozpatrzenia. W tym czasie nie można postawić organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy zarzutu bezczynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Natomiast art. 7 k.p.a. nakazuje organom orzekającym stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto art. 35 § 1 k.p.a. obliguje organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepisy te wymagają od organu orzekającego aktywności i czuwania nad przebiegiem postępowania. Dlatego organy administracji publicznej nie mogą dowolnie zawieszać prowadzonych postępowań. Art. 97 § 1 k.p.a. wymienia enumeratywnie przypadki uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu. Żaden z przepisów tego artykułu nie daje podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zgromadzenia przez organ wystarczającego materiału dowodowego. Powołany w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. upoważnia do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jest pojęciem niejednoznacznym, budzącym wątpliwości i zostało ukształtowane w drodze wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu, tak jak to przedstawiło Kolegium. Niezależnie od tego, z dalszej treści tego unormowania wynika jasno, że chodzi o zagadnienie, które podlega rozstrzygnięciu przez inny organ lub sąd. Z taką zaś sytuacją bez wątpienia nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gromadzenie dowodów i ich ocena jest bezwzględnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Dlatego oczywista jest sprzeczność działania organu I instancji z normą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym rażące naruszenie prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli organ uznaje, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy uzasadnione jest uzupełnienie materiału dowodowego, co uniemożliwia załatwienie sprawy z zachowaniem ustawowych terminów określonych w art. 35 § 1 i 2 k.p.a., to w takiej sytuacji ma obowiązek zastosować art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te nakazują zawiadomić strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, wskazać nowy termin do jej załatwienia i pouczyć strony o prawie do wniesienia ponaglenia. Na zasadzie art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie może zostać zawieszone na wniosek strony tylko, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony. W analizowanym przypadku postępowanie główne prowadzone jest na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przepis ten oparty jest na zasadzie oficjalności. Zawieszenie postępowania nie mogło więc nastąpić na wniosek strony. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.