II SA/Ol 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie waloryzacji kwoty odszkodowania za nieruchomość gruntową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" Wójt Gminy, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie waloryzacji odszkodowania, orzekł o niewaloryzowaniu kwoty odszkodowania przyznanego Państwu R. D. i J. G. decyzją Starosty z dnia "[...]" 2010r., znak: "[...]", w wysokości 80.700,00 zł i wypłaconego w dniu 9 marca 2011r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przyznane stronom odszkodowanie powinno zostać wypłacone prawidłowo w dniu 12 listopada 2010r., w dacie uostatecznienia się decyzji przyznającej odszkodowanie. Jednakże zapłaty odszkodowania dokonano dopiero w dniu 9 marca 2011r. Organ podał, że na skutek wniosku R. D. z dnia 10 marca 2011r. stronom przyznano odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania w kwocie 3.334,13 zł. Decyzję w tym przedmiocie wydał w dniu 3 czerwca 2011r. Wojewoda, zobowiązując gminę do zapłaty tychże odsetek, które zostały w całości uiszczone. Następnie organ wyjaśnił, że w toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie waloryzacji odszkodowania, dopuszczono dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy w celu określenia, czy wartość przedmiotowej nieruchomości uległa zmianie w okresie od dnia wydania tej decyzji do dnia uiszczenia odszkodowania. Zauważono, że z ustaleń biegłego wynika, że wartość nieruchomości uległa zmianie, ale nie poprzez jej zwiększenie, lecz nieznaczną obniżkę w tym okresie. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ uznał za niezasadne żądanie waloryzacji odszkodowania w przypadku ustalenia i wypłaty odsetek za zwłokę. Wskazano, że nawet jeżeliby przyjąć, że są to odrębne zagadnienia niepozostające ze sobą w zależności, to istotą waloryzacji jest założenie, że świadczenia pieniężne mają na celu dostarczenie wierzycielowi takiej samej wartości ekonomicznej, jaką miała wierzytelność w chwili jej powstania. I w tym zakresie, jak zaznaczono, dokonano ustaleń co do zmiany wartości nieruchomości, za które orzeczono odszkodowanie. Organ podkreślił, że ustalenia biegłego, które organ uznał za spójne i zasadne, wskazują na nieznaczne zmniejszenie wartości nieruchomości w okresie od ustalenia do wypłaty odszkodowania. W tym stanie rzeczy organ uznał za zasadną odmowę waloryzacji. Podniesiono, że pomimo, iż wykładnia językowa przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości wydaje się wskazywać na obowiązek automatycznego zastosowania waloryzacji w oparciu o wskaźniki określone w art. 5 i 227 tejże ustawy, to reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej, nakazującej brać pod uwagę elementy zasad sprawiedliwości, słuszności, cel regulacji prawnej oraz racjonalność ustawodawcy, prowadzą w przedmiotowej sprawie do przeciwnego wniosku. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. D., domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. zwaloryzowania odszkodowania wypłaconego z opóźnieniem w sposób określony w art. 5 i 227 ustawy o gospodarce nieruchomości. Odwołujący zarzucił, że organ I instancji zlecił wykonanie całkowicie nieprzydatnej wyceny i ignoruje fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosiło się już do rozmyślań Wójta w zakresie dopuszczalności lub nie waloryzacji świadczeń w przypadku naliczenia odsetek. Pomimo orzeczenia SKO w tej sprawie i istnienia wyroku NSA z 7 maja 2002r. sygn. akt I SA 2378/00 stwierdzającego, że waloryzacja i skutki zwłoki lub opóźnienia to dwa odrębne zagadnienia, organ I instancji nie uwzględnił słusznych żądań strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło powyższe odwołanie decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]", orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy potwierdził, że osoba uprawniona może dochodzić, na zasadzie art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, zarówno odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie odszkodowania, jak też zachowuje prawo do waloryzacji przyznanego odszkodowania. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 5 tej ustawy waloryzacja dokonywana ma być z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości ogłoszonych przez Prezesa GUS w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Przy czym stosownie do art. 227 ustawy, do czasu zastosowania metody docelowej, możliwe jest dokonywanie waloryzacji z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Organ podniósł, że w świetle tych przepisów waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników. Zabezpiecza zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że możliwość waloryzacji odszkodowania uwarunkowana jest pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji ustalającej odszkodowanie. W ocenie organu, ponownie rozpatrując sprawę Wójt powinien pochylić się nad pytaniem: czy decyzja Starosty z dnia "[...]" 2010 r. przez jej wykonanie nie utraciła mocy obowiązującej. Stwierdzono, że wyjaśnienie tej okoliczności może rzutować na stwierdzenie istnienia trwałych i nieusuwalnych przeszkód do kontynuowania postępowania i niemożność orzekania co do istoty sprawy w przedmiocie waloryzacji odszkodowania, a w konsekwencji spowodować umorzenie postępowania. Wskazano, że organ I instancji powinien też rozważyć, czy waloryzacji dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium uznało, że wyjaśnienie tej okoliczności także rzutuje na ewentualną bezprzedmiotowość postępowania. Organ I instancji powinien zatem zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii formy prawnej załatwienia sprawy. Kolegium zauważyło, że być może waloryzacja powinna nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej - wypłaty świadczenia waloryzacyjnego. Stwierdzono, że jeśli organ I instancji przyjmie, że obowiązek waloryzacji odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i nie ma możliwości załatwienia tej sprawy w drodze decyzji, to z całą pewnością nie może mieć zastosowania sposób procedowania przyjęty przez organ I instancji. tzn. poprzez udział rzeczoznawcy majątkowego. Kolegium ponownie zaznaczyło, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami waloryzacja oznaczać może tylko przerachowanie istniejącego zobowiązania przy wykorzystaniu odpowiednich wskaźników cenowych, o których mowa w art. 5 lub art. 227 tej ustawy. Tym samym organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wyjaśnić i ocenić czy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, czy wystarczą czynności z zakresu rachunkowości. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. D. wniósł o jej uchylenie w związku z naruszeniem przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa. Podniósł, że przepis ten może być zastosowany tylko w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie wymieniło żadnego przepisu procedury administracyjnej, którego naruszenia dopuścił się Wójt Gminy, dlatego mogła być wydana jedynie decyzja przewidziana w art. 138 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego Kolegium samo powinno odpowiedzieć na postawione zagadnienia i pytania prawne. Ponadto skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu II instancji, że wykonanie decyzji przyznającej odszkodowanie powoduje niemożność prowadzenia postępowania w przedmiocie waloryzacji. Stwierdził, że teza taka jest nielogiczna, skoro bowiem ustawodawca przewiduje waloryzację odszkodowania, to musi się to wiązać z wykonaniem decyzji. Od decyzji niewykonanej nie da się ustalić waloryzacji. W ocenie skarżącego organ I instancji prawidłowo orzekał o waloryzacji w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że motywem podjętego rozstrzygnięcia było głównie to, że postępowanie odwoławcze ujawniło, iż w toku procedowania w pierwszej instancji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a nadto zaistniały przeszkody prawne, których organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Rozstrzygnięcie sprawy co do meritum wymaga bowiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, wykraczające poza możliwości zlecenia organowi I instancji uzupełnienia dowodów, o którym mowa w art. 136 kpa. Podkreślono, że pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co do istoty. Inne działanie organu odwoławczego pozbawiłoby stronę możliwości zakwestionowania nowych ustaleń sprawy w drodze odwołania, przez co stałoby w sprzeczności z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 kpa. Kolegium zaznaczyło dodatkowo, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu, a mimo tego zapadła decyzja ma charakter decyzji odmownej, a nie o umorzeniu postępowania z przyczyn faktycznych. Decyzja organu I instancji była zatem istotnie wadliwa pod względem prawnym, bo orzekała o nieistniejącym żądaniu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej jako ppsa), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 15 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 kpa (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego tryb załatwienia zawisłej przed nim sprawy oraz zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo) oraz mieć na uwadze zasadę ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 i 2 Kpa). Oznacza to, że organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć dostrzeżone uchybienia, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Co nie oznacza, że organ II instancji nie może orzec odmiennie co do istoty sprawy niż to uczynił organ I instancji lub umorzyć postępowania, jeżeli uzna, że jest ono bezprzedmiotowe. Jak już wskazano organ odwoławczy dysponuje ku temu stosownymi instrumentami i może zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga przestrzegania prawa strony do obrony swego interesu prawnego i w tym ujęciu organ II instancji powinien pamiętać, że jest związany granicami wyznaczonymi rozstrzygnięciem organu I instancji i nie może wykroczyć poza te ramy, gdy mogłoby to pozbawić stronę prawa do obrony swego interesu prawnego. Organ II instancji nie może też pod tym względem samodzielnie dokonać ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w ten sposób pozbawiłby stronę możliwości ich kwestionowania w drodze odwołania. Dlatego stosownie do art. 136 kpa organ II instancji może prowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli stwierdzi, że uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie jest niezbędne w szerszym zakresie, to na zasadzie art. 138 § 2 kpa zobowiązany jest przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zważyć należy w tym miejscu, że do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno dojść zawsze, gdy nie jest ona zgodna z prawem. Jednak organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest bowiem, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, tj. załatwienia zawisłej przed danym organem sprawy administracyjnej. Ponownego podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, to jest zanegowania stanowiska organu I instancji, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (kasacja) powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2. Decyzję taką można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że w świetle treści całego art. 138 kpa, w § 2 nie chodzi o każde dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie procesowe, którego dopuścił się organ I instancji, ale mowa jest w nim o brakach postępowania dowodowego niezbędnego do poczynienia ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja wskazana w tym unormowaniu, gdyż organ II instancji zakwestionował jedynie ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, podważając zasadność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji wypłaconego odszkodowania i rozstrzygania o tym w procesowej formie decyzji administracyjnej. Zwrócenie sprawy organowi I instancji w celu rozważenia czy postępowanie nie powinno zostać umorzone z przyczyn zasygnalizowanych w decyzji kasacyjnej było nieuprawnione z uwagi na to, że takie działanie było możliwe ze strony organu odwoławczego w ramach art. 138 § 1 pkt 2 kpa. To organ II instancji powinien rozstrzygnąć w oparciu o ten przepis, czy sprawa powinna zostać rozpatrzona co do istoty w drodze decyzji, czy też zachodzi bezprzedmiotowość wszczętego postępowania. Zaniechanie przez organ II instancji dokonania oceny oprawnej we wskazanym przez siebie zakresie oznacza uchylenie się od załatwienia sprawy i miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Te zatem okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.