II SA/Ol 204/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. O. i J. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wygaszenia mandatu Radnej oraz podjęcia stosownych działań przeciwko Dyrektorowi Szkoły postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącym solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). WSA/post.1 - sentencja postanowienia Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 18b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 223 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wygaszenia mandatu Radnej oraz podjęcia stosownych działań przeciwko Dyrektorowi Szkoły. W treści uchwały stwierdzono, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i zobowiązano Przewodniczącego Rady Gminy do poinformowania wnioskujących o sposobie załatwienia wniosku. Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. E. O. i J. W., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wywiedli do tutejszego Sądu skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 24f u.s.g. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazali, że Radna, za zgodą Dyrektora Szkoły, prowadząc działalność gospodarczą w zakresie ubezpieczeń była obecna na zebraniu wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej. Na zebraniu przedstawiła ofertę ubezpieczenia dzieci, przy czym była jedynym oferentem. Okoliczność powyższa bezspornie świadczy o naruszeniu art. 24f u.s.g. Dodali, że uchybili terminowi do wniesienia skargi, bowiem najpierw zwrócili się do Wojewody o uchylenie uchwały, jednak organ nadzoru stwierdził, że odpowiada ona prawu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone zakwestionowana uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Ramy sądowej kontroli legalności zakreśla przepis art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) stanowiąc, że kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg wyszczególnionych w tym przepisie. Ponadto, z mocy art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Z powyższego wynika, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W katalogu tym znajdują się m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto, trzeba zwrócić uwagę na regulacje szczególne, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidujące możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Niewątpliwie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z powyższym zasadnicze znaczenie ma ocena prawna charakteru zaskarżonej uchwały. Wskazana podstawa prawna (art. 18 ust. 2, 18b ust. 1 u.s.g. i art. 223 § 1 k.p.a.) oraz zastosowany tryb zawiadomienia o sposobie załatwienia wniosku wskazują, że uchwała podjęta została w trybie skargowo-wnioskowym, przewidzianym w dziale VIII k.p.a. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie – zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi – nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Zawiadomienie to stanowi czynność faktyczną, materialno-techniczną. Czynności organów podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie działu VIII k.p.a. odnoszące się do skarg i wniosków nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser. M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 1267 i n.). Postępowanie skargowe prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej i nie rozstrzyga się w nim konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponieważ na akty wydawane w trybie działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości rzeczowej tego sądu, to z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało odrzucić. Jednak w rozpoznawanej sprawie poruszyć należy także inne okoliczności. O treści uchwały stanowią jej postanowienia, a uzasadnienie tego aktu powinno jedynie wyjaśniać treść podjętych rozstrzygnięć i pozostawać z nimi w pełnej spójności. Tego wymogu nie spełnia zaskarżona uchwała i jej uzasadnienie. O ile bowiem w podstawie prawnej uchwały jednoznacznie wskazano, że podjęto ją w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., to już określenie przedmiotu uchwały, rozstrzygnięcie zawarte w § 1 i uzasadnienie uchwały dotyczą okoliczności wynikających z ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j. Dz.U.2020 r., poz. 1319, dalej jako: "kodeks"). W myśl art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie skarżących, przepisem tym był art. 24f u.s.g. dotyczący zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zgodnie z art. 383 § 2 kodeksu wygaśnięcie mandatu z podanej wyżej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały. Wskazany przepis nakłada na radę jedynie obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w sytuacji zaistnienia określonych prawem przesłanek, nie obliguje jej jednak do podjęcia jakichkolwiek działań w przypadku dokonania oceny, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Jedynym instrumentem nadzoru w takiej sytuacji dysponuje z mocy art. 98 a u.s.g. wojewoda. Podjęcie przez radę gminy uchwały o niezaistnieniu podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (jak w rozpoznawanej sprawie) jest tożsame co do skutków prawnych z niepodjęciem jakichkolwiek działań w tej materii. Nie uprawnia to żadnego podmiotu ani do złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność gminy, ani do zaskarżenia takiej uchwały. Jedyne władcze uprawnienia w tej sferze, jak wskazano wyżej, przyznane zostały organowi nadzoru. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały stanowi ona odpowiedź na wniosek mieszkańców o podjęcie działania w zakresie wygaszenia mandatu radnego i podjęcia działania w stosunku do dyrektora szkoły. Przedmiotem tej uchwały nie jest zatem wygaszenie mandatu a jedynie informacja o stanowisku Rady. Z uchwały tej wynika wyłącznie, że Rada uznaje za niezasadny wniosek o wygaszenie mandatu i podjęcia działania w stosunku do dyrektora. Taka treść uchwały wskazuje, że nie zawiera ona norm wiążących dla kogokolwiek. Zajęte w uchwale stanowisko nie jest źródłem nałożenia jakichkolwiek obowiązków czy ograniczeń, przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Akt ten nie stanowi formy władczej. Nie kreuje, nie nakłada żadnych obowiązków ani praw, nie zawiera nakazu określonego działania, ani nie wkracza w sferę uprawnień innych podmiotów i organów. W konsekwencji nie można uznać, że akt ten został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem nie podlega kontroli sądowej, a skarga podlega odrzuceniu z mocy art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. Końcowo podkreślić należy, że wskazany w skardze art. 101 ust. 1 u.s.g. dla skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego wymaga naruszenia posiadanego przez stronę interesu prawnego, rozumianego jako uprawnienie (obowiązek) wywodzący się z konkretnej normy prawa materialnego. Wskazać wobec tego jeszcze raz należy, że zaskarżona uchwała nie narusza żadnego indywidualnego interesu prawnego skarżących. Nawet jednak hipotetycznie zakładając, że zaskarżona uchwała mieści się w pojęciu aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.( czego sąd nie stwierdza), to brak naruszenia interesu prawnego skarżących również skutkuje odrzuceniem skargi z mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, z mocy cytowanych wyżej przepisów,odrzucił skargę O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.