II SA/Ol 211/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Zbigniew Ślusarczyk Adam Matuszak (Spr.) Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi B. i W. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -oddala skargę Uchwałą Rady Miejskiej w A., Nr "[...]", z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Burmistrza Miasta i Gminy A protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi I. sektor "a", "b", "c", odrzucono m.in. protest wniesiony przez B. i W. R. w stosunku do projektowania w planie jednostki "c" ogólnodostępnego ciągu pieszego zapewniającego możliwość dojścia do brzegów jeziora B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi B. i W. R., wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r., stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu wskazał na błędną kwalifikację zarzutu skarżących jako protestu, co skutkowało w konsekwencji brakiem wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wbrew art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w A. uchwałą Nr "[...]" z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionego przez Burmistrza Miasta i Gminy A. zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi I. sektor "A", "B", "C", wydaną na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717), odrzuciła zarzut wniesiony przez B. i W. R. w stosunku do projektowania w planie jednostki "C" ogólnodostępnego ciągu pieszego zapewniającego możliwość dojścia do brzegów jeziora B. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaprojektowanie dojazdów i dojść do jeziora B. jest konsekwencją zmiany użytkowania terenu z rolnego na rekreacyjny. Ma na celu zapewnienie wszystkim działkom możliwości korzystania z walorów lokalizacji nad jeziorem i zabezpieczenie potrzeb gospodarczych jeziora. Z przejściem pieszym powiązany jest pas zieleni ochronnej jeziora. Konfiguracja brzegu jeziora w granicach planu (zadrzewiona skarpa) nie pozwala na inne prowadzenie tego pasa powyżej skarpy nadjeziornej. Jest to jedyne rozwiązanie w tych warunkach terenowych. Podniesiono ponadto, że w ten sposób zapobiegnie się grodzeniu brzegów szlaku wodnego Wielkich Jezior Mazurskich i braku dostępu do brzegów. W złożonej na powyższą uchwałę skardze, pełnomocnik B. i W. R. zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych § 42 ust. 2 i § 60 ust. 2 uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w A. z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu Miasta i Gminy A. w związku z art. 20 ust. l pkt l oraz art. 36 ust. l i art. 37 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), jak też naruszenie przepisów prawa materialnego wynikających z § l ust. l pkt 3, § 2 ust. l, § 4 ust. l oraz § 5 ust. l rozporządzenia nr 82/98 Wojewody Suwalskiego z dnia 15 czerwca 1998 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu województwa suwalskiego w związku z art.1 ust. l pkt 3, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. l pkt 3 i art. 15 ust. l pkt 3 oraz art. 13 ust. l i art. 20 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie dyspozycji art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazuje, że planowane ogólnodostępne przejście jest zlokalizowane na najbardziej atrakcyjnych gruntach skarżących, biegnących wzdłuż linii brzegowej jeziora. Podnosi, że inni użytkownicy nie będą ponosili analogicznych obciążeń na rzecz skarżących, którym ponadto nie zostanie zrekompensowana utrata określonych walorów użytkowych działki. Wywodzi, że planowany ciąg pieszy, który będzie "co najmniej chodnikiem urządzonym zgodnie z ustawą o drogach publicznych", naruszy przepisy rozporządzenia Wojewody Suwalskiego z dnia 15 czerwca 1998 r. Zarzuca ponadto naruszenie § 42 ust. 2 statutu Miasta i Gminy A. poprzez nie przedłożenie Radzie Miejskiej wraz z projektem uchwały informacji o skutkach finansowych jej realizacji oraz odmowę udzielenia przez Burmistrza Miasta i Gminy A. informacji dotyczących naruszenia art. 20 ust. l i art. 21 ust. l pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A. wniosła o jej oddalenie. Za niezasadny uznała zarzut naruszenia § 42 ust. 2 statutu gminy wskazując w uzasadnieniu, że kwestia skutków finansowych uchwały, których wysokości nie można było określić w dniu jej podjęcia, nie ma związku z zaskarżoną uchwałą. Odnośnie naruszenia § 60 ust. 2 statutu wskazała, że Burmistrz na bieżąco udzielał pomocy radnym pracującym nad projektem uchwały, m.in. poprzez uczestnictwo w komisjach analizujących projekt planu. Stwierdziła ponadto, że prawo własności może być ograniczone w drodze ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w A., Nr "[...]", z dnia 31 stycznia 2005 r. o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi I. Przede wszystkim należy wskazać, ze zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrolę w zakresie swojej właściwości pod względem zgodności z prawem, tj. posługuje się wyłącznie kryterium legalności. Granice kryterium legalności sprawiają więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może wkraczać w ocenę celowości czy słuszności działań administracji m.in. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy również wyjaśnić, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie mają, stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że przewidując w art. 24 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym możliwość wniesienia zarzutu przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca określił jednocześnie w ust. 3 tego przepisu obowiązek rady gminy uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów. Oznacza to, że rada musi wskazać przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody, dla których niemożliwe było uwzględnienie propozycji zawartych w zarzucie. Rada z przysługujących jej uprawnień planistycznych nie może bowiem korzystać w sposób dowolny, a podejmowane ustalenia powinny być wynikiem wszechstronnego rozważenia konkretnego stanu faktycznego i prawnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie został, zdaniem Sądu, naruszony. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nacisk położono na zapewnienie swobodnego dostępu do brzegów jeziora, co jest związane ze zmianą przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z rolnego na mieszkalny i rekreacyjny. Rada Miejska uzasadniła swoje stanowisko w tym względzie zarówno potrzebami właścicieli wszystkich nieruchomości położonych na tym terenie, jak również turystów, wskazując na fakt, że jezioro B. wchodzi w skład wodnego szlaku Wielkich Jezior Mazurskich i Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Stwierdzono, że sporny ciąg pieszy ma spełniać również funkcję ochronną jeziora. Wskazano, że jest on połączony z wyznaczonym pasem zieleni ochronnej. Zgodnie z regulacją art. 27 ust. l ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, póz. 1229 z późn. zm.), w odległości nie mniejszy niż 1,5 m od linii brzegu zabronione jest grodzenie nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych oraz zakazywanie lub uniemożliwianie przechodzenia przez ten obszar. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca określił tylko minimalną odległość, nie zakreślając maksymalnej szerokości tej strefy, pozostawiając to uprawnienie w kompetencji organów właściwych do gospodarowania przestrzenią. Rada Miejska podała także przyczyny uniemożliwiające uwzględnienie zarzutu. Stwierdziła bowiem, że konfiguracja brzegu jeziora (zadrzewiona skarpa) nie pozwala na inne prowadzenie tego pasa jak powyżej skarpy nadjeziornej i w tych warunkach terenowych przyjęto jedyne możliwe rozwiązanie. Istotnym jest także fakt, że przejście wzdłuż linii brzegowej u podnóża skarpy, ze względów na jej wysokość i stromość, jest praktyczne niemożliwe. Podkreślić należy, że ani w zarzutach, ani w skardze skarżący nie zaproponowali alternatywnego przebiegu ciągu pieszego. Nie jest kwestionowane, że projekt planu narusza interes prawny skarżących, wynikający z prawa własności, jednakże naruszenie to nastąpiło w granicach określonych przez ustawodawcę. Ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego. W świetle art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności, która obejmuje m.in. wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK 2001/2/29). Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtowany jest przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza, to, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mogą być dokonywane ustalenia prowadzące do zamian lub ograniczeń w korzystaniu z prawa własności. Również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego przewiduje korzystanie z rzeczy, a więc i nieruchomości, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem, skoro przepisy ustawy dały gminie prawo uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, to takiego działania nie można uznać za naruszające art. 64 konstytucji. W stanie faktycznym sprawy nie jest zasadny zarzut nie uwzględnienia interesów skarżących. Wskazać należy, że organ gminy oceniając zasadność każdego zarzutu ma obowiązek wyważenia zarówno interesu ogółu społeczności lokalnej, jak i interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu miejscowego powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Natomiast nie ma tego obowiązku, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wówczas, mimo naruszenia chronionego prawem interesu wnoszącego zarzut, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania, i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały. Nie można zatem skutecznie żądać, aby gmina zrezygnowała z dbałości o interes społeczny wyrażający się m.in. zapewnieniem warunków do rozwoju turystyki i ochrony środowiska przyrodniczego w regionie, z uwagi na brak zgody jednego z właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym w tym zakresie. Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały pozostają wywody skargi odnośnie braku, zdaniem pełnomocnika skarżących, racjonalnego uzasadnienia działania organu gminy. Jak już wyżej wskazano, Sąd nie ocenia celowości działań organów administracji. Ponadto rada gminy w ramach przysługującego jej, stosownie do art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, nie ma obowiązku jednorazowego opracowania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla całego terenu. Może zatem objąć ustaleniami planu tylko część obszaru gminy i kształtować przeznaczenie tego terenu w sposób swobodny, z zachowaniem ustawowych zasad i trybu kształtowania trenu. Ocena w tym względzie należy do sfery uznania rady gminy uprawnionej do uchwalania planu miejscowego na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 nr 142 póz. 1591 z późn. zm.), w którą sąd administracyjny nie może ingerować. Powyższe, jak również okoliczność, że zaplanowany ciąg pieszy biegnie przez kilka nieruchomości położonych przy brzegu jeziora, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Przeciwnie, naruszeniem tej zasady byłoby zaniedbanie przez gminę obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi, w tym właścicielom dalej położonych nieruchomości, swobodnego dostępu do brzegów jeziora. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 42 ust. 2 i § 60 ust. 2 uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w A. z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu Miasta i Gminy A. . Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnie powoduje określone konsekwencje finansowe. Jednakże nie jest to jednoznaczne z automatycznym obciążeniem gminy kosztami odszkodowania. Ustawodawca przewidział w art. 36 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość rekompensaty za poniesioną rzeczywistą szkodę, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu daje możliwość gminie określenia jednorazowej opłaty w przypadku wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu miejscowego. Przy czym, stosownie do art. 37 ust. l zdanie drugie tej ustawy, obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zatem to obiektywne kryteria a nie subiektywne odczucia właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości decydują o tym, czy w związku ze zmianą przeznaczenia terenu, zachodzą przesłanki do formułowania roszczeń określonych w art. 36 ust. l i ust. 3. Przedmiotowa działka jest nieruchomością rolną, co determinuje sposób jej wykorzystywania, m.in. uniemożliwiając legalną zabudowę tego terenu. W efekcie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego jej przeznaczenie ulegnie zmianie i zostało określone jako funkcja turystyczna i mieszkaniowa. W świetle powyższego za przedwczesne należy uznać twierdzenie skargi o zasadności ewentualnego odszkodowania. W tej sytuacji brak informacji o skutkach finansowych realizacji uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżących nie przesądza o jej niezgodności z prawem. 8 Zdaniem Sądu, także braku odpowiedzi Burmistrza na pytania publiczności zadane podczas obrad XXX sesji Rady Miejskiej A w dniu 31 stycznia 2005 r. nie można kwalifikować jako naruszenie § 60 statutu. Okoliczność ta również nie stanowi o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia nr 82/98 Wojewody Suwalskiego z dnia 15 czerwca 1998 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu województwa suwalskiego. Akt ten, na mocy § 4 pkt 2 rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko -Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko - mazurskiego (Dz. Urz. Wojew. Warmińsko - Mazurskiego Nr 52, póz. 725), utracił w dniu 22 kwietnia 2003 r. moc obowiązującą. Natomiast obowiązujące rozporządzenie nie przewiduje zakazu wznoszenia nowych obiektów budowlanych nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych oraz wykonywania prac ziemnych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Nadto należy stwierdzić, że ustalenia projektu planu odnośnie do spornego ciągu pieszego nie naruszają zakazów określonych w § 2 ust. l 2 rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego oraz postanowień rozporządzenia Nr 4 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 stycznia 2005 r. w sprawie Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Wojew. Warmińsko -Mazurskiego Nr 7, póz. 149). Mając na względzie okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, nie narusza obiektywnego porządku prawnego, a jej uzasadnienie odpowiada art. 24 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.